نسخه عملیاتی برای ماده ۱۵ برنامه هفتم چیست؟
کارشناسان پیشنهاد میکنند با حرکت به سمت «پلتفرم قراردادهای میدانی چابک»، آییننامه ماده ۱۵ از بنبست اجرایی خارج شود.
تأخیر در تدوین و اجرای آئیننامه اجرایی ماده ۱۵ قانون برنامه هفتم، به یکی از موانع ساختاری و مزمن در مسیر توسعه پروژههای زیربنایی صنعت نفت و گاز کشور تبدیل شده است. این تأخیر نه تنها فرایندهای سرمایهگذاری بلندمدت را با ابهامات قانونی مواجه کرده، بلکه چالشهای جدی در هماهنگی نهادی میان سازمان برنامهوبودجه، وزارت نفت و سایر ارکان دولت ایجاد نموده است. این گزارش تحلیلی به بررسی ابعاد حقوقی، ساختاری و اقتصادی این مسئله و ارائه راهکارهای مشخص برای خروج از بنبست فعلی میپردازد.
ماده ۱۵ که به عنوان یکی از مهمترین محورهای قانونی برای تسهیل و تسریع در جذب سرمایهگذاری داخلی و خارجی در بخش بالادستی و میاندستی انرژی تعریف شده است، حامل ظرفیتهای قابل توجهی برای آزادسازی سازوکارهای قراردادی و سرمایهگذاری بود. با این حال، عدم تصویب به موقع و شفاف آئیننامه اجرایی این ماده، آن را به یک ابزار بالقوه ناکارآمد تبدیل کرده است.
در نظام حقوقی ایران، قوانین مادر اغلب نیازمند چارچوبهای اجرایی دقیق برای تبدیل شدن به مکانیزمهای عملیاتی هستند. ماده ۱۵ نیز از این قاعده مستثنی نیست. نبود این آئیننامه، منجر به تکیه بر مقررات عام و گاه متضاد گذشته شده است که سازگاری آنها با مفاد آن مبهم است. این وضعیت، در محیطی که نیازمند ثبات مقررات و پیشبینیپذیری بالا برای جذب سرمایهگذاریهای عظیم و بلندمدت نفتی است، پیامدهای منفی ساختاری به دنبال داشته است. تحلیل وضعیت کنونی نشان میدهد که مشکل اصلی نه در متن قانون، بلکه در فرآیند ناقص تبدیل اراده قانونگذار به دستورالعمل اجرایی کارآمد نهفته است.
فلسفه ماده ۱۵ و جایگاه آئیننامه اجرایی
ماده ۱۵ قانون برنامه عمدتاً با هدف رفع موانع ساختاری و بروکراتیک در مسیر اجرای پروژههای توسعهای صنعت نفت، بهویژه در حوزه میادین مشترک و توسعه ظرفیتهای تولید، تدوین شد. فلسفه محوری این ماده، تمرکززدایی از تصمیمگیریهای اجرایی و فراهم آوردن امکان انعطافپذیری بیشتر در مدلهای قراردادی بود تا بتواند پاسخگوی پیچیدگیهای فنی و مالی پروژههای انرژی مدرن باشد.
جایگاه حقوقی آئیننامه:
آئیننامههای اجرایی نقشی حیاتی در «قانونمندی» و «عملیاتیسازی» قوانین ایفا میکنند. یک قانون، در غیاب آئیننامه، معمولاً فاقد سازوکارهای دقیق برای تعیین حدود اختیارات، رویههای اجرایی، مکانیسمهای نظارت و نحوه انطباق با سایر قوانین بالادستی است. در مورد ماده ۱۵، آئیننامه اجرایی قرار بود نقش محوری در تعریف دقیق چارچوب اختیارات وزارت نفت در انعقاد قراردادها، مشخص کردن سقفهای مالی، تعیین فرآیندهای مناقصه یا ترک مناقصه (در صورت لزوم) و مهمتر از همه، تعریف نحوه تعامل با سازمان برنامهوبودجه برای تأمین مالی و تخصیص منابع، ایفا کند.
تأخیر در تصویب این آئیننامه به این معناست که ماده ۱۵ عملاً در «وضعیت معلق» باقی مانده است. دستگاههای اجرایی یا به قوانین قدیمیتر (مانند قانون محاسبات عمومی یا قوانین بالادستی سابق در مورد قراردادهای نفتی) استناد میکنند که اغلب با روح ماده ۱۵ ناسازگارند، یا در یک وضعیت «انتظار حقوقی» به سر میبرند که مانع از شروع پروژههایی است که نیازمند قطعیت رویههای قراردادی هستند. این ابهام حقوقی، ریسک سرمایهگذاری را به شدت افزایش داده و سرمایهگذاران را به سمت انتظار برای شفافیت کامل سوق میدهد.
نقش و اختیارات سازمان برنامهوبودجه، وزارت نفت و هیأت وزیران در فرآیند تدوین و تصویب
فرآیند تدوین و تصویب آئیننامههای اجرایی کلیدی در ایران، یک فرآیند چندوجهی و متمرکز است که مستلزم هماهنگی میان چندین نهاد قدرتمند است. در مورد آئیننامه ماده ۱۵، سه بازیگر اصلی نقش محوری دارند که عدم هماهنگی میان آنها، عملاً به یک «برزخ اداری» منجر شده است.
۱. وزارت نفت (به عنوان متولی فنی و اجرایی):
وزارت نفت، به عنوان نهاد اصلی متأثر از این ماده، مسئول تهیه پیشنویس اولیه و ارائه مدلهای فنی و حقوقی متناسب با نیازهای صنعت است. این وزارتخانه معمولاً به دنبال کسب حداکثر انعطافپذیری در مدلهای قراردادی (مانند IPCهای پیشرفتهتر) است تا بتواند جذابیت لازم برای جذب سرمایه را فراهم کند. چالش این بخش، در تمایل به تعریف اختیارات گسترده برای خود در حوزههای مالی و قراردادی است که نیازمند موازنه با نهادهای نظارتی است.
۲. سازمان برنامهوبودجه (به عنوان ناظر مالی و تخصیص منابع):
سازمان برنامهوبودجه (که جایگزین سازمان مدیریت و برنامهریزی سابق شده است)، نقش حیاتی در تضمین انطباق مفاد آئیننامه با سقفهای بودجهای مصوب دولت، اصول مالی کشور و اولویتهای توسعه ملی دارد. این سازمان معمولاً بر جنبههای «بازگشت سرمایه»، «تعهدات بلندمدت دولت» و نحوه تأثیرگذاری این قراردادها بر تراز مالی کلان کشور تمرکز دارد. اغلب تعارضات اصلی در این مرحله بروز میکند، جایی که وزارت نفت به دنبال چابکی و سازمان برنامهوبودجه به دنبال کنترل دقیق بر تعهدات مالی بلندمدت است.
۳. هیأت وزیران (به عنوان مرجع نهایی تصویب):
تصویب نهایی در سطح هیأت وزیران انجام میپذیرد. این مرحله نیازمند توافق کامل میان نهادهای مجری (وزارت نفت) و ناظر مالی (سازمان برنامهوبودجه) است. در محیط سیاسی پیچیده، هرگونه اختلاف نظر اساسی میان دو نهاد فوق، میتواند فرآیند تصویب را به تعویق اندازد یا منجر به یک متن مصالحه آمیز شود که کارایی لازم را ندارد. در موارد متعددی، این اختلاف نظرها باعث شده است که آئیننامه به جای تصویب، به «کارگروههای مشترک» ارجاع داده شود که عملاً به معنای توقف موقت است.
این ساختار متمرکز اما پراکنده، منجر به این شده است که تدوین آئیننامه به جای یک فرآیند فنی-حقوقی سریع، به یک میدان رقابت نهادی برای تعریف حدود قدرت تبدیل شود و زمانبندیهای توسعهای پروژهها را مختل سازد.
تأخیر در تصویب آئیننامه اجرایی ماده ۱۵، مستقیماً به «گلوگاههای زمانی» در صنعت نفت منجر شده است. این گلوگاهها به طور معمول در مراحل پیش از نهاییسازی قرارداد و ورود به مرحله اجرا مشاهده میشوند.
۱. ابهام در سازوکار تأمین مالی و نرخ بازگشت سرمایه:
بدون آئیننامه مشخص، شرکتهای فعال در توسعه میادین (اعم از داخلی و بینالمللی) نمیتوانند نسبت به تضمینها و نرخ بازده داخلی مطمئن باشند. ماده ۱۵ قرار بود سازوکارهایی را تعریف کند که دولت بتواند بر اساس آن، ضمانتهای لازم را ارائه دهد. در غیاب این ضمانتها، بخش مالی پروژهها قفل میشود. سرمایهگذاران از انعقاد قراردادهای بزرگ بدون تعیین تکلیف واضح در مورد چگونگی بازیافت هزینهها و سود مورد انتظار خودداری میکنند.
۲. تعارض نهادی در تعریف «سقف تعهدات دولت»:
یکی از مهمترین دلایل تأخیر، اختلاف نظر بر سر اینکه چه بخشی از تعهدات مالی در قراردادهای توسعهای باید مستقیماً توسط دولت یا شرکت ملی نفت تضمین شود و چه بخشی باید از محل درآمد مستقیم میدان تأمین گردد، است. سازمان برنامهوبودجه مصر است که سقف تعهدات دولت باید مطابق با چارچوبهای بودجهای سالانه باشد، در حالی که وزارت نفت خواستار تعهدات بلندمدت و خارج از شمول محدودیتهای بودجهای کوتاهمدت است تا بتواند پروژهها را به شیوه BOOT یا مشابه آن تعریف کند. این تضاد، مانع از امضای قراردادهای بلندمدت میشود.
۳. نمونههای توقف و تعلیق:
هرچند ذکر دقیق پروژههای خاص که منحصراً به دلیل تأخیر در این آئیننامه متوقف شدهاند دشوار است (زیرا اغلب با مسائل دیگری نیز همزمان میشود)، اما شواهد غیررسمی نشان میدهد که چندین مناقصه مهم در بخش گاز و توسعه میادین مشترک، به دلیل عدم قطعیت در چارچوب قراردادی ماده ۱۵، یا به تعویق افتادهاند یا با قراردادهایی بسیار محافظهکارانه (و کمتر جذاب برای سرمایهگذار) بسته شدهاند. این امر به طور مشخص در پروژههایی که نیازمند ورود سرمایهگذاریهای خارجی برای فناوریهای پیشرفته هستند، مشاهده میشود.
به عنوان مثال، پروژههایی که نیازمند سرمایهگذاری خارجی مستقیم (FDI) هستند، بر اساس مدلهای سنتی، با ریسک بالایی مواجهاند. اگر آئیننامه اجرایی نتواند یک چارچوب حقوقی مستقل و قابل اتکا برای این پروژهها فراهم کند، آنها به مدلهای قدیمیتر باز میگردند که اغلب منجر به واگذاری سهم بیشتری از تولید یا درآمد به پیمانکار، بدون بهرهمندی کامل از پتانسیل ماده ۱۵ میشود.
پیامدهای اقتصادی، قراردادی و سرمایهگذاری
تأخیر در چارچوب اجرایی ماده ۱۵، هزینههای قابل اندازهگیری و غیرقابل اندازهگیری مستقیمی بر اقتصاد انرژی کشور تحمیل کرده است.
الف) پیامدهای اقتصادی: کاهش تولید و افزایش هزینههای سرمایهگذاری
۱. کاهش پتانسیل تولید: مهمترین پیامد اقتصادی، از دست دادن فرصتهای توسعهای است. تأخیر در تصمیمگیری نهایی (FID) به معنای تأخیر در ورود میادین به فاز تولید است. در میادین مشترک، هر روز تأخیر به معنای از دست رفتن سهم ایران از تولید مخزن است که ارزش دلاری بسیار بالایی دارد.
۲. افزایش هزینه سرمایهگذاری (CAPEX): در شرایط تورمی و نوسانات نرخ ارز، هرگونه تأخیر در آغاز یک پروژه بزرگ عمرانی، منجر به افزایش هزینههای مهندسی، تدارکات و ساخت (EPC) میشود. این تأخیرها به طور مستقیم بر مبلغ نهایی سرمایهگذاری تأثیر منفی میگذارد. ۳. کاهش جذابیت سرمایهگذاری: سرمایهگذاران بزرگ بینالمللی به «ثبات و شفافیت رگولاتوری» اهمیت حیاتی میدهند. ابهام در مورد نحوه اجرای قانون، آنها را به این جمعبندی میرساند که ریسکهای جانبی در ایران بالا است، که این امر منجر به افزایش نرخ بازده مورد انتظار و در نتیجه، کاهش سودآوری پروژه از دیدگاه ملی میشود.
ب) پیامدهای قراردادی: تضعیف اهرم مذاکراتی
در فقدان یک چارچوب اجرایی مشخص، وزارت نفت در مذاکرات قراردادی اهرم مذاکراتی خود را از دست میدهد. پیمانکاران به جای رقابت بر سر بهینهسازی قیمت و فناوری، زمان بیشتری را صرف مذاکره برای تعریف مفاد قراردادی میکنند که اساساً باید در آئیننامه مشخص شده باشد. این امر منجر به قراردادهایی میشود که یا بیش از حد محافظهکارانه و پرهزینه برای کشور هستند، یا به دلیل عدم کفایت ضمانتها، قابلیت اجرایی در زمان بروز چالشهای آتی را ندارند.
ج) پیامدهای نظارتی: فرسایش اعتماد نهادی
این تأخیر طولانیمدت نشاندهنده ناکارآمدی در هماهنگی میان قوا و نهادهای ذیربط دولتی است. این وضعیت اعتماد فعالان اقتصادی به تعهد دولت به اجرای مصوبات قانونی خود را تضعیف میکند. این فرسایش اعتماد، میتواند حتی در صورت تصویب آئیننامه، برای مدتی طولانی بر فرایند جذب سرمایه تأثیر بگذارد.
