رونالدو در قلعه حسن‌خان؛ وقتی بهترین‌ها هم در ساختارهای بد، معجزه نمی‌کنند
از فوتبال تا اقتصاد؛ چرا کیفیت افراد و سازمان‌ها، بدون نهادهای کارآمد، به توسعه منجر نمی‌شود؟
دکتر مجتبی پناهی(مدرس دانشگاه و پژوهشگر اقتصاد نهادی)
تصور کنید کریستیانو رونالدو، یکی از بزرگ‌ترین ستاره‌های تاریخ فوتبال جهان، قرار است در ورزشگاهی در ایران بازی کند. نام او برای میلیون‌ها نفر یادآور فوتبال حرفه‌ای، آمادگی بدنی، انضباط، رقابت و استانداردهای بالای ورزش مدرن است. اما رونالدو هرقدر هم بزرگ باشد، نمی‌تواند با حضور خود به یک‌باره کیفیت چمن را تغییر دهد، امکانات ورزشگاه را ارتقا دهد، مسیرهای دسترسی را اصلاح کند یا ضعف‌های احتمالی در مدیریت برگزاری مسابقه را از میان ببرد. او می‌تواند در زمین فوتبال بدرخشد، اما نمی‌تواند به‌تنهایی جای خالی یک نظام مدیریتی کارآمد را پر کند.
تصویر رونالدو در ورزشگاه شهر قدس، مشهور به قلعه حسن‌خان، از همین منظر می‌تواند به استعاره‌ای فراتر از فوتبال تبدیل شود؛ استعاره‌ای از مسئله‌ای که اقتصاد ایران سال‌هاست با آن دست‌وپنجه نرم می‌کند: ما گاهی بهترین افراد را به میدان می‌آوریم، بهترین سازمان‌ها را تأسیس می‌کنیم و بهترین برنامه‌ها را می‌نویسیم، اما فراموش می‌کنیم که نتیجه نهایی به کیفیت قواعد و ساختاری بستگی دارد که همه این‌ها درون آن فعالیت می‌کنند.
مسئله همیشه کمبود آدم‌های خوب نیست
در تحلیل مسائل اقتصادی، معمولاً به دنبال یافتن افراد توانمند، مدیران شایسته، متخصصان برجسته یا سازمان‌های موفق می‌گردیم. تصور می‌کنیم اگر مدیر بهتری منصوب کنیم، نیروی انسانی متخصص‌تری به کار بگیریم یا سازمانی با مأموریت‌های دقیق‌تر تأسیس کنیم، بخش مهمی از مشکلات حل خواهد شد. این تصور تا حدی درست است، اما تمام ماجرا نیست.
ممکن است مدیری توانمند وارد یک دستگاه اجرایی شود، اما برای تصمیم‌گیری به مجوزهای متعدد نیاز داشته باشد؛ مسئولیت نتیجه بر عهده او باشد، اما اختیار متناسب با آن را نداشته باشد؛ نوآوری کند، اما به دلیل سازوکارهای ارزیابی نامناسب تنبیه شود؛ یا برای اصلاح یک فرایند تلاش کند، اما با مقاومت سازمان‌هایی مواجه شود که از وضع موجود منفعت می‌برند.
در چنین شرایطی، مسئله را نمی‌توان صرفاً با ضعف مدیر توضیح داد. حتی ممکن است مدیر بعدی نیز با همان محدودیت‌ها مواجه شود و به نتیجه‌ای مشابه برسد. افراد عوض می‌شوند، اما قواعد بازی ثابت می‌مانند؛ بنابراین، نتیجه نیز چندان تغییر نمی‌کند.
این همان تمایزی است که اقتصاد نهادی بر آن تأکید می‌کند: تفاوت میان کیفیت بازیگران اقتصادی و کیفیت نهادهایی که رفتار آنان را شکل می‌دهند.
نهادها؛ قواعدی که نتیجه بازی را تعیین می‌کنند
در اقتصاد نهادی، نهادها صرفاً به معنای سازمان‌ها و اداره‌ها نیستند. نهادها مجموعه قواعد رسمی و غیررسمی‌ای هستند که رفتار افراد و سازمان‌ها را شکل می‌دهند؛ از قوانین و حقوق مالکیت گرفته تا شیوه اجرای قراردادها، نظام پاسخ‌گویی، هنجارهای اجتماعی، سازوکارهای نظارت و نوع مشوق‌هایی که برای تصمیم‌گیری ایجاد می‌شوند.
سازمان، بازیگر است و نهادها قواعد بازی را تعیین می‌کنند. وزارتخانه، دانشگاه، بانک، شرکت خصوصی یا شهرداری یک سازمان است؛ اما قواعد استخدام، نظام ارتقا، نحوه تخصیص منابع، کیفیت اجرای قانون و چگونگی پاسخ‌گو کردن مدیران، بخشی از محیط نهادی فعالیت آن را تشکیل می‌دهند.
البته این تمایز به معنای بی‌اهمیت بودن کیفیت سازمان‌ها نیست. سازمان خوب می‌تواند در همان شرایط دشوار نیز عملکرد بهتری داشته باشد، نوآوری کند و به اصلاحات کمک کند. مسئله این است که توان سازمان‌ها برای ایجاد تغییر پایدار، به‌شدت تحت تأثیر محیط نهادی آن‌ها قرار دارد.
به بیان ساده، اگر قواعد به‌گونه‌ای تنظیم شده باشند که پاداش اصلی نصیب ریسک‌گریزی، گزارش‌سازی، حفظ وضع موجود یا ارتباطات غیرتخصصی شود، نمی‌توان انتظار داشت صرفاً با استخدام چند متخصص، سازمانی نوآور و توسعه‌گرا شکل بگیرد. وقتی قواعد، رفتار نامطلوب را تشویق می‌کنند، حتی افراد خوب نیز برای بقا ناچار می‌شوند بخشی از رفتار خود را با همان قواعد تطبیق دهند.
رونالدو را به زمین نامناسب ببرید، امکانات تمرین را محدود کنید و تیم را بدون برنامه‌ریزی منسجم اداره کنید؛ توانایی فردی او همچنان ارزشمند است، اما تبدیل آن توانایی به عملکرد جمعی و نتیجه پایدار دشوارتر می‌شود. در اقتصاد نیز سرمایه انسانی، فناوری و مدیریت، بدون محیط نهادی مناسب، کمتر از ظرفیت واقعی خود نتیجه می‌دهند.
چرا بهترین سازمان‌ها هم ممکن است به توسعه نرسند؟
برای درک این مسئله، دانشگاهی را تصور کنید که استادان توانمند، دانشجویان مستعد و تجهیزات علمی مناسبی دارد، اما ارتقای اعضای هیئت علمی بیش از کیفیت پژوهش به شاخص‌های صوری وابسته است، همکاری میان دانشگاه و صنعت دشوار است و تبدیل ایده به محصول با موانع متعدد اداری روبه‌رو می‌شود. چنین دانشگاهی ممکن است مقاله‌های ارزشمند تولید کند، اما ظرفیت آن برای تبدیل دانش به نوآوری اقتصادی محدود بماند.
یا شرکتی را در نظر بگیرید که از نیروی انسانی متخصص و فناوری روز برخوردار است، اما با نااطمینانی مقررات، تغییرات پیش‌بینی‌ناپذیر سیاست‌ها، دشواری تأمین مالی و نبود اطمینان کافی از اجرای قراردادها مواجه است. در این وضعیت، مدیر شرکت ممکن است به‌جای سرمایه‌گذاری بلندمدت در تحقیق و توسعه، به فعالیت‌های کوتاه‌مدت و کم‌ریسک‌تر روی بیاورد. این الزاماً به معنای ناآگاهی یا بی‌انگیزگی او نیست؛ ممکن است واکنشی عقلانی به محیطی باشد که در آن فعالیت می‌کند.
در سطح دولت نیز همین مسئله وجود دارد. ممکن است یک دستگاه کارشناسان خوبی داشته باشد و برنامه‌ای علمی برای اصلاح نظام یارانه‌ای تدوین کند، اما اگر هماهنگی میان دستگاه‌ها ضعیف باشد، منافع گروه‌های مختلف در طراحی سیاست دیده نشود و سازوکار جبران هزینه‌های اصلاح مشخص نباشد، اجرای برنامه با مشکل مواجه می‌شود.
در هر سه مثال، مسئله فقط این نیست که چه کسی تصمیم می‌گیرد یا کدام سازمان مسئول است؛ مسئله این است که تصمیم در چه بستری گرفته می‌شود، چه مشوق‌هایی بر رفتار تصمیم‌گیران حاکم است و آیا اجزای مختلف نظام می‌توانند با یکدیگر هماهنگ شوند یا خیر.
تله اصلاحات سازمانی بدون اصلاحات نهادی
یکی از خطاهای رایج در سیاست‌گذاری، تلاش برای حل مسائل ساختاری از طریق تغییرات مکرر سازمانی است. سازمان جدید تأسیس می‌کنیم، عنوان اداره‌ای را تغییر می‌دهیم، مدیر تازه‌ای منصوب می‌کنیم، سند راهبردی جدیدی می‌نویسیم یا ساختار تشکیلاتی را بازآرایی می‌کنیم؛ اما کمتر می‌پرسیم که آیا قواعد تصمیم‌گیری، سازوکارهای انگیزشی و روابط میان سازمان‌ها نیز تغییر کرده‌اند؟
گاهی یک مسئله به دلیل نبود متولی مشخص ایجاد نشده، بلکه حاصل تداخل وظایف چند متولی است. گاهی مشکل از کمبود اطلاعات نیست، بلکه از آن است که اطلاعات نامطلوب هزینه دارد و گزارش‌های خوشایند پاداش می‌گیرند. گاهی نیز قانون و برنامه وجود دارد، اما اجرای آن به‌صورت یکسان و قابل پیش‌بینی تضمین نمی‌شود.
در این شرایط، افزودن یک سازمان جدید ممکن است به‌جای حل مسئله، لایه دیگری از بوروکراسی ایجاد کند. سازمان جدید نیز در همان محیط فعالیت می‌کند و ممکن است به‌تدریج همان رفتارها و محدودیت‌هایی را بازتولید کند که قرار بود اصلاحشان کند.
البته اصلاح ساختار سازمانی گاهی ضروری است؛ همان‌طور که تغییر مدیر یا جذب نیروی متخصص می‌تواند مفید باشد. اما این اقدامات زمانی اثربخشی بیشتری دارند که با اصلاح قواعد و مشوق‌ها همراه شوند. در غیر این صورت، خطر آن وجود دارد که اصلاحات ظاهری، جایگزین تغییرات بنیادی شوند.
توسعه، محصول هماهنگی است نه جمع ساده استعدادها
توسعه اقتصادی را نمی‌توان صرفاً حاصل جمع افراد باهوش، مدیران پرتلاش، شرکت‌های بزرگ و دانشگاه‌های معتبر دانست. این عناصر زمانی به یک نیروی توسعه‌ساز تبدیل می‌شوند که بتوانند در چارچوبی نسبتاً باثبات، قابل پیش‌بینی و پاسخ‌گو با یکدیگر تعامل کنند.
سرمایه‌گذار باید بتواند افق فعالیت خود را پیش‌بینی کند؛ کارآفرین باید بداند موفقیت از مسیر نوآوری و افزایش بهره‌وری حاصل می‌شود؛ پژوهشگر باید انگیزه تولید دانش باکیفیت داشته باشد؛ مدیر دولتی باید برای عملکرد واقعی پاسخ‌گو باشد؛ و شهروند باید اطمینان داشته باشد که قواعد، تا حد معقولی، قابل اتکا هستند.
این هماهنگی خودبه‌خود ایجاد نمی‌شود. به نهادهایی نیاز دارد که حقوق و مسئولیت‌ها را روشن کنند، رقابت را بهبود بخشند، فرصت‌های رانت‌جویی را محدود کنند، اجرای قواعد را قابل پیش‌بینی سازند و امکان یادگیری از خطا را فراهم آورند.
از این منظر، توسعه صرفاً به معنای داشتن سازمان‌های بیشتر یا متخصصان برجسته‌تر نیست؛ بلکه به معنای ایجاد بستری است که در آن توانایی‌های پراکنده افراد و سازمان‌ها بتوانند به یکدیگر متصل شوند و به دستاوردی جمعی تبدیل شوند.
به‌جای جست‌وجوی رونالدوهای بیشتر، زمین بازی را اصلاح کنیم
تمثیل رونالدو در قلعه حسن‌خان قرار نیست بگوید افراد برجسته یا سازمان‌های توانمند اهمیتی ندارند. برعکس، اهمیت آن‌ها دقیقاً در همین است که ظرفیت‌های بزرگی در اختیار دارند؛ اما برای بالفعل شدن این ظرفیت‌ها، شرایط مناسب نیز لازم است.
اگر ورزشگاهی به استانداردهای لازم نزدیک نباشد، آوردن ستاره‌های بزرگ می‌تواند توجه عمومی را جلب کند، اما به‌تنهایی زیرساخت ورزش را اصلاح نمی‌کند. اگر نظام اقتصادی با قواعد نامناسب مواجه باشد، جذب مدیران برجسته و تأسیس سازمان‌های جدید نیز به‌تنهایی تضمین‌کننده توسعه نیست.
بنابراین، پرسش اساسی برای سیاست‌گذار ایرانی نباید فقط این باشد که چه کسی را منصوب کنیم، کدام سازمان را تأسیس کنیم یا کدام برنامه را بنویسیم. باید پرسید: چه قواعدی باعث شده‌اند سازمان‌های موجود نتوانند از ظرفیت واقعی خود استفاده کنند؟ کدام مشوق‌ها رفتارهای ناکارآمد را بازتولید می‌کنند؟ چرا هماهنگی میان دستگاه‌ها دشوار است؟ و چه تغییراتی می‌تواند موفقیت را به نتیجه‌ای پایدار و قابل تکرار تبدیل کند؟
اقتصاد ایران به مدیران شایسته، متخصصان توانمند، کارآفرینان خلاق و سازمان‌های کارآمد نیاز دارد؛ اما در کنار آن‌ها، به نظام نهادی‌ای نیازمند است که شایستگی را پاداش دهد، مسئولیت‌پذیری را تقویت کند، قواعد را قابل پیش‌بینی سازد و اجازه دهد رقابت و نوآوری به بهبود عملکرد منجر شوند.
رونالدو می‌تواند یک مسابقه را جذاب‌تر کند، اما هیچ ستاره‌ای به‌تنهایی نمی‌تواند یک نظام ورزشی را بسازد. همان‌طور که هیچ مدیر، دانشگاه، شرکت یا دولت توانمندی به‌تنهایی نمی‌تواند جای خالی نهادهای کارآمد را پر کند.
شاید یکی از مهم‌ترین درس‌های اقتصاد نهادی برای توسعه ایران همین باشد: پیش از آنکه همواره در جست‌وجوی افراد بهتر و سازمان‌های تازه باشیم، باید از خود بپرسیم که آیا زمین بازی را به‌گونه‌ای طراحی کرده‌ایم که بهترین‌ها بتوانند بهترین عملکرد خود را نشان دهند؟
