قراردادهای میدانمحور؛ آزمون تازه برنامه هفتم در صنعت نفت
تفکیک قراردادهای توسعه میادین در بند «الف» ماده ۱۵ برنامه هفتم، رویکردی است که در صورت اجرای درست، میتواند شفافیت مالی و امکان ارزیابی عملکرد هر میدان را بهطور مستقل فراهم کند.
بند «الف» ماده ۱۵ برنامه هفتم توسعه، در نگاه نخست شاید یکی از دهها حکم حقوقی حوزه انرژی بهنظر برسد که در لابهلای مواد متعدد برنامه جای گرفته است؛ اما نگاهی دقیقتر نشان میدهد این بند، یکی از معدود نقاطی است که قانونگذار بهصورت مستقیم به یک ضعف ساختاری دیرپا در حکمرانی صنعت نفت ایران پرداخته است. ضعفی که ریشه آن نه در کمبود ذخایر، نه در فقدان دانش فنی، بلکه در شیوه ساماندهی قراردادها، تمرکز تصمیمگیری و فقدان پاسخگویی روشن در سطح میدان نهفته است.
بر اساس متن بند «الف» ماده ۱۵، وزارت نفت مکلف شده است بهمنظور افزایش تولید و صیانت از ذخایر هیدروکربوری، قراردادهای بلندمدت توسعه و بهرهبرداری را به تفکیک میدان یا مخزن و در چارچوب الگوهای قراردادی مصوب منعقد کند. همین الزام قانونی، اگرچه کوتاه و فشرده بیان شده، اما حامل یک تغییر نگاه بنیادین است: انتقال کانون مدیریت و مسئولیت از پروژههای تجمیعی و کلان، به واحد واقعی تولید یعنی «میدان».
از انباشت پروژهها تا محو شدن مسئولیت
برای درک اهمیت این تغییر، باید به تجربه چند دهه گذشته بازگشت؛ تجربهای که در آن، قراردادهای توسعهای عمدتاً بهصورت بستههای بزرگ طراحی میشدند. چند میدان با ویژگیهای زمینشناسی متفاوت، ریسکهای فنی گوناگون و چشماندازهای اقتصادی نابرابر، ذیل یک قرارداد واحد قرار میگرفتند. این الگو، اگرچه در کوتاهمدت امکان شروع پروژه را تسهیل میکرد و در ظاهر، از منظر مدیریتی سادهتر بهنظر میرسید، اما در عمل پیامدهایی بههمراه داشت که امروز آثار آن بهوضوح قابل مشاهده است.
در چنین ساختاری، مسئولیتها بهصورت مبهم توزیع میشد. پیمانکار میتوانست ضعف عملکرد در یک میدان را با عملکرد بهتر در میدان دیگر بپوشاند. کارفرما نیز ابزار دقیقی برای ارزیابی عملکرد تفصیلی نداشت. در نتیجه، نه تنها هزینه–فایده هر میدان بهطور مستقل قابل سنجش نبود، بلکه تصمیمگیری درباره ادامه، اصلاح یا توقف توسعه یک میدان نیز غالباً با تأخیر و تردید همراه میشد.
بهمرور، این منطق منجر به شکلگیری نوعی «مدیریت غیرشخصی» شد؛ مدیریتی که در آن، پروژهها پیش میرفتند، هزینهها افزایش مییافت، اما پاسخ روشنی به این پرسش داده نمیشد که کدام تصمیم، کجا و توسط چه نهادی اتخاذ شده است. بند «الف» ماده ۱۵ را میتوان واکنشی به همین وضعیت دانست.
تفکیک میدانمحور؛ بازگشت به واحد واقعی تولید
تفکیک قراردادها بر پایه میدان یا مخزن، درواقع بازگرداندن تمرکز به واحد اصلی تولید نفت و گاز است. میدان، جایی است که ریسک فنی معنا پیدا میکند، هزینهها شکل میگیرند و تولید واقعی اتفاق میافتد. وقتی قرارداد بر همین مبنا طراحی میشود، بسیاری از ابهامهای موجود بهصورت طبیعی کاهش مییابد.
در این مدل، هر میدان دارای یک برنامه توسعه مستقل، زمانبندی دقیق، برآورد هزینه مشخص و اهداف تولید قابل اندازهگیری خواهد بود. چنین ساختاری، امکان مقایسه عملکرد میادین را فراهم میکند و به سیاستگذار اجازه میدهد تصویر شفافی از وضعیت واقعی صنعت بهدست آورد، نه تصویری تجمیعی و میانگینگرا.
از منظر مدیریتی نیز، تفکیک میدانمحور به معنای افزایش تمرکز واقعی است، نه تمرکز صوری. برخلاف تصور رایج، تمرکز مدیریتی الزاماً بهمعنای تجمیع پروژهها نیست؛ بلکه بهمعنای وضوح در زنجیره تصمیمگیری و پاسخگویی است. وقتی یک میدان یک مدیر، یک تیم و یک قرارداد مشخص دارد، امکان نظارت، اصلاح و حتی مطالبهگری بهمراتب افزایش مییابد.
شفافیت مالی؛ پایان حسابهای درهمتنیده
یکی از مهمترین تبعات الگوی تجمیعی در گذشته، شکلگیری حسابهای مالی درهمتنیده بود. هزینههای سرمایهای، هزینههای عملیاتی، مخارج زیرساختی و حتی هزینههای تأخیری، همگی در قالب یک عدد کلی گزارش میشدند. این رویه، نه تنها نظارت مالی را تضعیف میکرد، بلکه امکان یادگیری سازمانی را نیز از بین میبرد. چراکه مشخص نبود افزایش هزینه ناشی از کدام تصمیم یا مربوط به کدام میدان است.
تفکیک قراردادها، زمینه را برای شفافیت مالی واقعی فراهم میکند. وقتی هر میدان دارای صورتحساب مالی مستقل باشد، امکان تحلیل اقتصادی دقیق فراهم میشود. این امر، بهویژه در شرایط محدودیت منابع، اهمیتی دوچندان دارد. سیاستگذار میتواند تشخیص دهد کدام میدان اولویت سرمایهگذاری دارد و کدام نیازمند بازنگری در طرح توسعه یا حتی تعلیق موقت است.
پیوند تفکیک قراردادی و پاسخگویی اجرایی
یکی از نقاط قوت کمتر مورد توجه بند «الف» ماده ۱۵، تأکید ضمنی آن بر افزایش پاسخگویی است. وقتی قرارداد به تفکیک میدان بسته میشود، سلسلهمراتب تصمیمگیری کوتاهتر و شفافتر میشود. مدیر میدان، پیمانکار، مشاور و کارفرما همگی میدانند که عملکردشان مستقیماً قابل رصد است.
این ویژگی، میتواند به اصلاح یکی از آسیبهای مزمن صنعت نفت ایران کمک کند؛ یعنی فاصله میان تصمیم و پیامد. در ساختارهای پیچیده و چندلایه، تصمیمگیرندگان معمولاً از تبعات مستقیم تصمیمات خود فاصله دارند. اما مدیریت میدانمحور، این فاصله را کاهش میدهد و تصمیمسازی را به واقعیت میدانی نزدیکتر میکند.
اثرات بالقوه بر جذب سرمایه و تأمین مالی
اگرچه بند «الف» ماده ۱۵ مستقیماً به موضوع جذب سرمایه اشاره ندارد، اما پیامدهای آن برای تأمین مالی پروژهها قابل انکار نیست. پروژههای میدانمحور، از منظر مالی شفافتر و از منظر ریسک، قابل تعریفتر هستند. این ویژگیها، برای استفاده از ابزارهای نوین مالی مانند صندوق پروژه، مشارکت عمومی–خصوصی و حتی سرمایهگذاری نهادی، بسیار حائز اهمیت است.
یک احمد مالامیر کارشناس بازار سرمایه در این باره معتقد است: وقتی میدان تعریف مستقل دارد، امکان طراحی ابزار مالی برای آن فراهم میشود. سرمایهگذار میخواهد بداند پولش کجا میرود و بازگشت آن چگونه است. تفکیک قراردادی، این شفافیت را ایجاد میکند.
نگاه انتقادی؛ خطر بازتولید تمرکز از مسیر اجرا
با وجود همه مزیتها، اجرای بند «الف» ماده ۱۵ بدون چالش نخواهد بود. یکی از اصلیترین خطرات، بازتولید تمرکز از مسیرهای غیررسمی است. بهعبارت دیگر، ممکن است قراردادها روی کاغذ تفکیک شوند، اما تصمیمگیریها همچنان در سطح ستاد و بهصورت متمرکز باقی بماند.
در چنین حالتی، تفکیک صرفاً شکلی خواهد بود و مزایای مورد انتظار آن محقق نخواهد شد. علاوهبراین، اجرای موفق این بند نیازمند تقویت توان مدیریت پروژه در شرکت ملی نفت ایران است. مدیریت همزمان دهها میدان مستقل، بدون زیرساخت سازمانی مناسب، میتواند به پراکندگی و افزایش بوروکراسی منجر شود.
مالامیر در این خصوص هشدار میدهد: تفکیک قرارداد اگر با تفکیک اختیار و مسئولیت همراه نشود، تنها صورت مسأله تغییر میکند. میدان باید اختیار تصمیمگیری متناسب با مسئولیتش داشته باشد؛ در غیر این صورت، تمرکز فقط از یک سطح به سطح دیگر منتقل میشود.
