اقتصاد تهران‌محور؛ روایت تمرکز و نابرابری در ایران
چرا تمرکز تصمیم‌گیری و سرمایه در پایتخت، اقتصاد ملی را ناکارآمد کرده است؟
مجتبی پناهی، دکتری اقتصاد و پژوهشگر اقتصاد نهادی
در ایران، تقریباً هر مسئله اقتصادی ریشه‌ای در تمرکز دارد: تمرکز منابع، تمرکز تصمیم، تمرکز سرمایه، و تمرکز توجه. تهران، به‌عنوان مرکز سیاسی و اقتصادی کشور، نه فقط پایتخت جغرافیایی که پایتخت ذهنی تصمیم‌گیران نیز شده است. نتیجه آن اقتصادی است که در آن فرصت‌ها، سرمایه‌ها و حتی امید به رشد، به سمت پایتخت کشیده می‌شود؛ در حالی‌که پیرامون کشور از درون تهی می‌شود.
این یادداشت، تلاشی است برای بازخوانی نهادگرایانه‌ی این پدیده: اینکه چگونه تهران، در گذر زمان، به مرکز بازتولید نابرابری تبدیل شد.
ریشه نهادگرایانه تمرکز در اقتصاد ایران
از منظر اقتصاد نهادگرایانه، تمرکز جغرافیایی قدرت و سرمایه، نه تصادف تاریخی است و نه صرفاً پیامد ضعف برنامه‌ریزی؛ بلکه نتیجه‌ی ساختارهای نهادی‌ای است که طی زمان شکل گرفته‌اند و خود را بازتولید نهادی(institutional reproduction) می‌کنند.
به تعبیر داگلاس نورث، نهادها چارچوب‌های رسمی و غیررسمی تعاملات انسانی‌اند که مسیر تحول اقتصادی را تعیین می‌کنند. اگر این نهادها از آغاز به گونه‌ای طراحی شوند که تصمیم‌گیری، تخصیص منابع و توزیع اطلاعات در مرکز متمرکز باشد، خود این ساختار در طول زمان به بخشی از فرهنگ و عقلانیت سیاست‌گذاری تبدیل می‌شود.
در ایران، پیدایش دولت مدرن در دوره پهلوی اول با الگوبرداری از مدل‌های متمرکز اروپایی ـ به‌ویژه فرانسه ـ همراه بود. هدف، ایجاد دولتی بود که بتواند نظم، کنترل و هماهنگی را در سرزمینی گسترده و متکثر برقرار کند. برای تحقق این هدف، تمام نهادهای کلیدی در پایتخت مستقر شدند: وزارتخانه‌ها، بانک‌های ملی، دانشگاه‌های مادر، شرکت‌های دولتی و حتی رسانه‌های سراسری. این تمرکز در ابتدا منطقی به نظر می‌رسید؛ زیرا دولت تازه‌تأسیس نیازمند دسترسی سریع به اطلاعات و کنترل بر فرآیندها بود. اما همان‌طور که نورث می‌گوید، نهادها زمانی که تثبیت می‌شوند، گرایش دارند که تغییرناپذیر شوند — حتی اگر کارکرد اولیه‌شان از بین رفته باشد.
در نتیجه، آنچه در ابتدا نوعی «راه‌حل فنی» برای هماهنگی بود، در گذر زمان به وابستگی نهادی به مرکز تبدیل شد. این وابستگی تنها در سطح ساختار اداری باقی نماند، بلکه به سطح اجتماعی و فرهنگی نیز نفوذ کرد: در ذهن مدیران، فعالان اقتصادی و حتی نخبگان علمی، «تهران» مترادف با مشروعیت و پیشرفت شد. برای دیده‌شدن، باید در مرکز بود؛ برای تأیید گرفتن، باید از مسیر پایتخت عبور کرد؛ و برای اثرگذاری، باید با نهادهای مرکزی پیوند داشت.
به این ترتیب، نوعی وابستگی نهادی به مسیر (path dependency) شکل گرفت که هرگونه اصلاح یا نوآوری را ناگزیر از تکرار الگوی پیشین کرد.
در دهه‌های اخیر نیز، تقریباً تمام سیاست‌های اقتصادی کلان ـ از خصوصی‌سازی گرفته تا هدفمندی یارانه‌ها ـ در چارچوب همین مرکزگرایی نهادی اجرا شدند. به‌رغم شعار تمرکززدایی، نهادهای برخوردار در پایتخت بیشترین بهره را از این اصلاحات بردند. در جریان خصوصی‌سازی، شرکت‌هایی موفق به واگذاری یا خرید سهام شدند که شبکه تصمیم‌گیری‌شان در تهران فعال بود. در سیاست‌های یارانه‌ای نیز، دسترسی به اطلاعات و ارتباطات اداری، سهم بیشتری از منابع را به سمت پایتخت هدایت کرد.
در چنین ساختاری، استان‌ها و مناطق پیرامونی عملاً نقش «گیرنده سیاست» را دارند، نه «سازنده سیاست» یعنی حتی اگر طرحی محلی برای توسعه شکل بگیرد، برای بقا و تأیید نهایی، ناچار است از مسیر نهادهای مرکزی عبور کند. به زبان نهادگرایان، این نوع از مرکزگرایی، وابستگی مسیری قفل‌شده (locked-in path dependency) ایجاد می‌کند؛ یعنی سیستمی که به‌دلیل نهادهای تثبیت‌شده، توانایی انطباق با محیط جدید را از دست می‌دهد.
به بیان دیگر، ساختار اقتصادی ایران نه صرفاً در جغرافیا، بلکه در ذهنیت نهادی‌اش تهران‌محور است. در نتیجه، هر اصلاحی ـ حتی اگر در ظاهر غیرمتمرکز باشد ـ در عمل دوباره به مرکز بازمی‌گردد، چون قواعد بازی همان است: تصمیم، تخصیص و نظارت در تهران. این همان نقطه‌ای است که اقتصاد نهادگرا آن را منشأ نابرابری ساختاری و مانع توسعه منطقه‌ای در ایران می‌داند.
اقتصاد رانتی و تمرکز سرمایه
تهران در ظاهر موتور تولید، خدمات و نوآوری کشور است، اما در واقع موتور انباشت غیرمولد سرمایه به شمار می‌آید. اقتصادی که باید محرک صنعت و اشتغال در سراسر ایران باشد، امروز بیش از هر چیز به بازار زمین، مسکن و فعالیت‌های مالی وابسته است. این نوع فعالیت‌ها، به‌جای خلق ارزش افزوده، به دنبال سود آسان و بی‌ریسک هستند؛ سودی که از جریان سرمایه در فضای سفته‌بازی به‌دست می‌آید نه از تولید واقعی.
در چنین ساختاری، سرمایه‌ای که می‌توانست در صنایع کوچک، گردشگری محلی یا کشاورزی نوآورانه در استان‌ها به کار گرفته شود، راهی پایتخت می‌شود و در برج‌ها، حساب‌های بانکی و معاملات شهری انباشته می‌گردد. نتیجه، نوعی «مهاجرت سرمایه» است: ثروت از پیرامون خارج می‌شود و در مرکز متمرکز می‌گردد.
این تمرکز، در ظاهر نشانه رونق است اما در واقع بازتاب یک نظام رانتی است که در آن دسترسی به قدرت، یعنی دسترسی به منابع.
تمرکز سرمایه در تهران، نابرابری میان مناطق را بازتولید می‌کند. وقتی سیاست‌گذاری، بانک‌ها، رسانه‌ها و نهادهای تصمیم‌گیر همه در مرکز حضور دارند، سرمایه نیز همان‌جا می‌ماند. در نتیجه، استان‌ها به جای آنکه مسیر رشد مستقل خود را طی کنند، به پیرامونی وابسته به مرکز تبدیل می‌شوند.
به بیان نهادگرایان، این همان چرخه «رانت ساختاری» است: جایی که ساختارهای قدرت، جهت حرکت سرمایه را تعیین می‌کنند و پاداش را نه به کارآفرینی، بلکه به نزدیکی به مرکز قدرت می‌دهند.
در نهایت، اقتصاد پایتخت‌محور نه تنها شکاف میان طبقات و استان‌ها را عمیق‌تر می‌کند، بلکه توسعه پایدار کشور را نیز از درون تهی می‌سازد. آنچه در ظاهر «رونق تهران» دیده می‌شود، در واقع سایه نابرابری گسترده‌ای است که بر کل اقتصاد کشور افتاده است.
تمرکز دانشی، رسانه‌ای و فرهنگی
تهران نه فقط مرکز سرمایه اقتصادی، بلکه مرکز سرمایه فرهنگی و دانشی کشور است. دانشگاه‌های برتر، پژوهشگاه‌های مهم و رسانه‌های پرنفوذ، همگی در پایتخت متمرکزند. این تمرکز دانشی باعث شده است که حتی روایت ما از توسعه، تهرانی باشد.
وقتی درباره گرانی، مسکن، یا اشتغال صحبت می‌شود، داده‌ها و تحلیل‌ها اغلب از زاویه‌ی تهران بیان می‌شود؛ گویی سایر شهرها فقط نسخه‌های کوچک‌تری از پایتخت‌اند. در چنین وضعی، مسائل بومی استان‌ها در گفتمان ملی جایی پیدا نمی‌کند.
مثلاً بحران آب در یزد یا بیکاری در لرستان، تا زمانی که بر قیمت‌ها یا سیاست‌های تهران اثر نگذارد، به مسئله عمومی تبدیل نمی‌شود. این تمرکز رسانه‌ای، حتی در حوزه علم و پژوهش نیز بازتولید می‌شود: پژوهش‌هایی که درباره مناطق محروم انجام می‌شوند، اغلب از زاویه نگاه مرکز هستند، نه از دل همان مناطق.بنابراین، سیاست‌گذاری هم به جای تکیه بر تنوع بوم‌شناختی و فرهنگی کشور، بر «میانگین تهرانی» استوار می‌شود.
راه برون‌رفت: تمرکززدایی نهادی، نه فقط جغرافیایی
در دو دهه اخیر، چندین طرح برای کاهش تمرکز در تهران مطرح شده است؛ از انتقال بخشی از نهادهای اداری تا ایجاد شهرهای جدید پیرامون پایتخت. با این حال، تجربه نشان داده که مشکل تنها مکان نیست؛ تمرکز اصلی در نهادها و ساختار تصمیم‌گیری قرار دارد.
اگر وزارتخانه‌ها، بانک‌ها و شرکت‌های بزرگ همچنان قدرت تصمیم‌گیری را در تهران متمرکز نگه دارند، هیچ جابجایی فیزیکی یا ایجاد شهرهای جدید، به تنهایی اثر پایدار نخواهد داشت.
راهکار واقعی، تمرکززدایی نهادی و دانشی است. استان‌ها و مناطق باید اختیار واقعی در برنامه‌ریزی، تخصیص منابع و سیاست‌گذاری داشته باشند تا تصمیم‌ها با توجه به ظرفیت‌های بومی، شرایط اقلیمی و نیازهای محلی شکل گیرد، نه صرفاً براساس الگوی یکسانی که در پایتخت طراحی شده است.
همزمان، تقویت نهادهای محلی دانش و رسانه ضروری است تا روایت توسعه از پایین به بالا شکل گیرد. دانشگاه‌ها، پژوهشگاه‌ها و رسانه‌های محلی می‌توانند موتور خلاقیت، نوآوری و شفافیت باشند و به ایجاد شبکه‌ای از تصمیم‌گیری هوشمند و متوازن کمک کنند.
به این ترتیب، تمرکززدایی نه تنها به توزیع بهتر فرصت‌ها و منابع کمک می‌کند، بلکه می‌تواند تهران را به مرکز پیونددهنده اقتصاد ملی تبدیل کند؛ شهری که در کنار سایر مناطق رشد کند و نه بر آن‌ها مسلط باشد.
جمع‌بندی
«اقتصاد تهران‌محور» نه حاصل تصادف تاریخی است و نه نتیجه موقعیت جغرافیایی خاص؛ بلکه برآیند دهه‌ها تصمیم‌گیری متمرکز، ساختارهای اداری و نهادهای اقتصادی‌ای است که در طول زمان خود را بازتولید کرده‌اند. این الگو به‌جای توزیع عادلانه فرصت‌ها، به تمرکز آن‌ها در یک نقطه انجامیده و بسیاری از ظرفیت‌های بالقوه در استان‌ها را به حاشیه رانده است.
با این حال، مسئله صرفاً «تهران» نیست، بلکه نوع نگاه به توسعه است. اگر سیاست‌گذاری و سرمایه‌گذاری از رویکرد تمرکزگرا به سمت توسعه شبکه‌ای و متوازن منطقه‌ای حرکت کند، می‌توان همین ظرفیت‌های متمرکز را به سکوی رشد ملی تبدیل کرد.
تهران می‌تواند از نماد تمرکز به کانون پیونددهنده اقتصاد ملی بدل شود؛ شهری که نه در برابر مناطق، بلکه در کنار آن‌ها معنا پیدا کند. شرط این تغییر، بازطراحی نهادهای تصمیم‌گیری، نظام مالی و سیاست‌های توسعه‌ای است تا قدرت، سرمایه و دانش در سراسر کشور جریان یابد.
تنها در این صورت است که اصلاحات اقتصادی می‌تواند از سطح پایتخت فراتر رود و به پایداری و عدالت واقعی در مقیاس ایران منتهی شود.
