مرکز پژوهش‌های مجلس: سهم وزارت نفت از درآمدهای بودجه 94 شفاف نیست
این مرکز همچنین در گزارش خود عنوان کرده است که اساسنامه صندوق توسعه ملی در بودجه ۹۴ نقض شده و دولت به دنبال استفاده از منابع ارزی و ریالی است
به گزارش «نسیم» به نقل از مرکز پژوهش‌های مجلس این مرکز در گزارشی به موضوع صندوق توسعه ملی و ذخیره حساب ارزی پرداخته است.
در این گزارش عنوان شده است: تبصره «2» ماده واحده لایحه بودجه سال 1394، معادل 14.5 درصد از ارزش نفت خام و میعانات گازی تولیدی را به شرکت ملی نفت ایران و 20 درصد از ارزش نفت خام و میعانات گازی صادراتی را به صندوق توسعه ملی اختصاص داده است.
علاوه بر این، از آنجا که رقمی برای فروش داخلی نفت خام و میعانات گازی بیان نشده امکان ارزیابی سهم دقیق شرکت ملی نفت ایران وجود نداشته، سهم شرکت نفت از گاز طبیعی در نظر گرفته نشده و سهم مناطق محروم و نفت‌خیز از صادرات گاز طبیعی منظور نشده است.
طبق قانون برنامه پنجم توسعه سهم صندوق توسعه ملی در سال 1390 معادل 20 درصد تعیین و سالیانه 3 درصد به آن اضافه خواهد شد، بند «18» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی نیز بر افزایش سالیانه سهم صندوق تاکید دارد، در نتیجه سهم صندوق توسعه ملی در سال 1394 معادل 32 درصد است، اما در لایحه بودجه، سهم صندوق توسعه ملی 20 درصد منظور شده است.
در چندین بند از تبصره «5»، با نقض اساسنامه صندوق توسعه ملی مجوز برداشت ریالی و ارزی از صندوق و نیز سپرده‌گذاری نزد بانک‌های دولتی و خصوصی صادر شده است. این امر علاوه بر تشدید رفتار رانت‌جویی در نظام مالی و بانکی کشور، موجب خارج شدن مدیریت این منابع از اختیار صندوق توسعه ملی و عدم امکان هدایت صحیح آنها به سمت بخش‌های تولیدی می‌شود.
برای همه منابع حاصل از نفت در لایحه بودجه سال 1394 هزینه پیش‌بینی شده و با بند «ن» تبصره «2» در واقع متمم بودجه‌ای در لایحه گنجانده شده که رقم 150 هزار میلیارد ریال را به امور مبهم و کلی اختصاص داده و علاوه بر آن، حساب ذخیره ارزی را به صورت عملی تعطیل کرده است.این در حالی است که در بندهای «ح» و «م» تبصره «5»، برای اقساط وصولی حساب ذخیره ارزی مجددا تعیین تکلیف شده است.
مشابه بسیاری از بندهای پیشنهادی در تبصره‌های «2» و «5» لایحه بودجه، در بودجه رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و طرح الحاق موادی به قانون تنظیم مقررات مالی دولت که در حال حاضر در دستور کار مجلس شورای اسلامی است، تکرار شده است. در صورت که متن مواد پیشنهادی در هر موضوع، در این لوایح و طرح‌ها یکسان نباشد، اجرای کلیه آنها با مشکل مواجه خواهد شد.
جمع‌بندی
تبصره‌های «2» و «5» لایحه بودجه سال 1394 مشتمل بر احکام مرتبط با صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی می‌باشد. انچه لازم است در خصوص بندهای مختلف این تبصره مورد توجه قرار گیرد آن است که کلیه این بندها فاقد ماهیت بودجه‌ای هستند و گنجاندن آنها در لایحه بودجه، خلاف اصول بودجه‌ریزی است، به بیان دیگر، تقریباً کلیه بندهای پیشنهاد شده در این تبصره، خلاف اساسنامه صندوق توسعه ملی (ماده 84) قانون برنامه پنجم توسعه) بوده و تصویب آنها به معنی اصلاح یک قانون دائمی در قالب قانون بودجه سنواتی محسوب می‌شود.
اگر جه در سنوات قبل نیز این رویه وجود داشته است، اما باید توجه داشت که صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل شد. دلیل تعیین هیئت عامل مرکب از «پنج نفر از افراد صاحب‌نظر، با تجربه و خوش‌نام در امور اقتصادی، حقوقی، مالی، بانکی و برنامه‌ریزی با حداقل ده سال سابقه مرتبط و مدرک تحصیلی کارشناسی ارشد» برای صندوق توسعه ملی که توسط هیئت امنا انتخاب و با حکم رئیس جمهور منصوب می‌شوند، این بود که زمام صندوق توسعه ملی که سرمایه همه مردم ایران و نسل‌های آتی است در دست گروهی کاردان و خبره باشد تا بهترین انتخاب‌ها در عرصه‌هایی سرمایه‌گذاری کنند که بیشترین بازدهی عاید ملت ایران شود، دخالت در تصمیم‌گیری‌های هیئت عامل و تعیین تکلیف باری آنها با تعیین مقدار، برخلاف منطق مدیریتی و کارشناسی است و می‌تواند پاسخگویی مدیران صندوق را به سبب اینگونه تکالیف مخدوش کند.
به طور خلاصه:
1-تبصره «2» لایحه بودجه که سهم صندوق توسعه ملی از ارزش نفت خام و میعانات گازی صادراتی را به 20 درصد کاهش می‌دهد. خلاف نص صریح بند «18»سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و نیز خلاف ماده (94) قانون برنامه پنجم توسعه است. بنابر این در راستای اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و رعایت قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین شفاف‌سازی عملیات مالی دولت و اولویت حفظ سیاست‌های کلی نظام به رفع نیازهای کوتاه‌مدت دولت، پیشنهاد می‌شود: سهم صندوق توسعه ملی مطابق قانون به طور کامل پرداخت و در صورت نیاز اضطراری بودجه، به دولت اجازه داده شود منابع مورد نیاز را از صندوق توسعه ملی استقراض و در قسمت واگذاری دارایی‌های مالی بودجه عمومی درج کند. علاوه بر این، منابعی که از صندوق توسعه ملی جهت اجرای طرح‌های آب به صورت پروژه‌های دولتی اجرا خواهد شد نیز طبق ضوابط فوق وارد بودجه عمومی شود.
2- صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار،مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل شد و اختیار نحوه استفاده از منابع صندوق به هیئتت عامل سپرده شد. بنابر این مداخله سالیانه در تصمیم‌گیری‌های هیئت عامل و تعیین تکلیف برای آنها با تعیین مقدار در قوانین بودجه، بر خلاف اهداف تشکیل صندوق است.
3- بندهای «الف»، «ب»، «د» و «ه» این تبصره که اجازه سپرده‌گذاری ارزی و ریالی صندوق توسعه نزد بانک‌های خصوصی و دولتی را می‌دهد. به دلیل آنکه عملاً موجب می‌شود مدیریت نحوه استفاده از این وجوه از دست صندوق توسعه ملی خارج شود. خلاف بند «9» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و نیز خلاف اهداف تشکیل صندوق توسعه ملی است.
4- همچنین بندهای ناظر به سپرده‌گذاری نزد بانک‌های داخلی، هر چند توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها را افزایش می‌دهد، اما با افزایش قدرت خلق پول بانک‌ها و افزایش ضریب فزاینده نقدینگی، می‌تواند موجبات افزایش حجم نقدینگی و به تبع آن تورم را فراهم نماید.
5- آز سال 1390 تا 1393، همه‌ساله یکی از بندهای مربوط به صندوق توسعه ملی، به موضوع تکلیف دولت به ارائه گزارش عملکرد صندوق توسعه به مجلس بوده است. عبارت مشابهی که در کلیه قوانین بودجه سال‌های گذشته تکرار می‌شده به شرح زیر بوده است (بند «72» قانون بودجه 1390، بند «6» قانون بودجه 1391، تبصره بند «5» قانون بودجه 1392، بند «ف» تبصره «5» قانون بودجه 1393).
«دولت موظف است گزارش جدول موجودی و گردش وجوه صندوق توسعه ملی سال 1393 را همراه لایحه بودجه سال 1394 ارائه نماید. هیئت عامل موظف است گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی را به صورت سه‌ماهه در پایان هر فصل به کمیسیون‌های اقتصادی و برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی ارائه نماید».
هر چند فراز اول این تکلیف از سوی دولت در هیچ سالی اجرا نشده است، اما حذف آن از لایحه بودجه سال 1394 به صلاح نیست. لذا افزودن این مضمون در قالب بند «س» تبصره «5» پیشنهاد می‌شود.
6- نهایتاً باید توجه داشت که بسیاری از بندهای پیشنهادی تبصره «5» لایحه با عباراتی مشابه، در لایحه رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و طرح الحاق موادی به قانون تنظیم مقررات مالی دولت که در حال حاضر در دستور کار مجلس شورای اسلام است، تکرار شده است. در صورت که متن مواد پیشنهادی در هر موضوع، در این لوایح و طرح‌ها یکسان نباشد، اجرای کلیه آنها با مشکل مواجه خواهد شد.
مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین در گزارش دیگری، گزارشی لایحه رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور را ارائه کرده است.
در این گزارش آمده است: در خصوص اواخر مرداد ماه سال جاری لایحه 30 ماده‌ای «رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» توسط دولت به مجلس ارائه گردید. پیرو ارائه لایحه مذکور، جلسات فشرده و متعددی در راستای بررسی مواد این لایحه در مرکز پژوهش‌های مجلس توأم با جلسات کمیسیون مشترک بررسی لایحه برگزار گردید. در نهایت گزارش نهایی کمیسیون درباره لایحه مذکور در قالب 60 ماده (شامل 30 ماده الحاقی) تهیه و برای طرح در صحن علنی ارائه گردید.
علی‌رغم اشکالاتی که در لایحه اصلی به خصوص از نظر چاره‌جویی برای کاهش انحراف منابع بانکی و افزایش استقلال و توان نظارت عملی بانک مرکزی داشت، به صورت کلی از یک چارچوب تحلیلی منسجم برخوردار بود و عمده تمرکز آن بر بهبود رابطه مالی دولت با بخش غیردولتی، افزایش توان تأمین مالی بنگاه‌ها توسط سیستم بانکی، رفع برخی موانع کسب و کار و برخی مشوق‌های مالیاتی و غیره برای تولید و نوآوری بود. در هنگام بررسی لایحه ارائه شده توسط دولت در مجلس، کمیسیون بررسی کننده لایحه، با طرح‌ها و لوایح مرتبطی (با عناوین زیر) مواجه بود که برخی از آنها از ابتدا با هدف حمایت از تولید ارائه شده بودند:
1- طرح حمایت از تولید ملی در شرایط ویژه اقتصادی کشور و زمینه‌سازی توسعه اقتصادی و نیل به اقتصاد مقاومتی
2- طرح اصلاح برخی قوانین در راستای حمایت از تولید ملی
3- طرح الحاق 7 بند ماده (34) قانون پولی و بانکی کشور
4- طرح الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و اصلاحات و الحاقات بعدی آن
5- لایحه الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت
6- قانون رفع برخی از موانع تولید و سرمایه‌گذاری صنعتی
در ارتباط با لایحه پیشنهادی دولت و گزارش کمیسیون بایستی اشاره کرد که مواد (16)، (25) و (30) لایحه دولت که به ترتیب مربوط به رفع موانع تولید، حمایت از تولید (تأمین مالی فعالیت‌های اقتصادی) و بهبود فضای کسب و کار، تسویه بدهی‌های دولت و صندوق توسعه ملی است در گزارش کمیسیون حذف شده‌اند، اما این مواد در گزارش کمیسیون در قالب سایر مواد آورده شده‌اند به طوری که ماده(16) لایحه پیشنهادی دولت در گزارش کمیسیون در قالب ماده (15) آورده شده است. ماده (25) لایحه پیشنهادی دولت در گزارش کمیسیون در قالب مواد (1) و (2) آورده شده و در نهایت ماده (30) لایحه پیشنهادی دولت نیز در گزارش کمیسیون در قالب ماده الحاقی (4) آورده شده است.
بررسی مواد گزارش کمیسیون نشان می‌دهد که از بین این مواد، مواد (1) و(2) مربوط به تسویه بدهی‌های دولت؛ مواد (4)، (5) و (6) مربوط به واگذاری اموال و دارایی‌های مازاد بانک‌ها و افزایش سرمایه بانک‌ها؛ مواد (8، 11، 12، 13، 14، 15، 17، 22، 23، 24، 27 و 29) که حدود 20 درصد مواد گزارش کمیسیون را تشکیل می‌دهد مربوط به رفع موانع تولید، حمایت از تولید (تأمین مالی فعالیت‌های اقتصادی) و بهبود فضای کسب و کار و در نهایت مواد (3، 7، 9، 10، 18، 19، 20، 21، 26، 28، 30) نیز که حدود 18 درصد مواد گزارش کمیسیون را تشکیل می‌دهند مواد متفرقه هستند.
از بین مواد الحاقی گزارش کمیسیون نیز در حدود 44 درصد مواد مربوط به رفع موانع تولید، حمایت از تولید (تأمین مالی فعالیت‌های اقتصادی) و بهبود فضای کسب و کار بوده، ماده (4) مربوط به صندوق ملی و در نهایت مواد (11)، (17) و (25) نیز مربوط به مواد متفرقه است.
در کل، بررسی مواد پیشنهادی لایحه (رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور) با مواد گزارش نهایی کمیسیون نشان می‌دهد که:
اولا محتوا و کلیات مواد لایحه پیشنهادی دولت در گزارش نهایی کمیسیون نیز (البته با اندک تغییرات) موجود است به طوری که مواد (1)، (2) و (25) و همچنین مواد (15) و (16) لایحه دولت با هم ترکیب شده و به ترتیب در قالب مواد (1) و (2) و ماده (15) در گزارش کمیسیون آورده شده است.
ثانیا بحث صندوق توسعه ملی که از اهمیت خاصی برخوردار است (و در ماده (30) لایحه پیشنهادی دولت اشاره شده بود که از ابتدای سال 1393 به مدت پنج سال سهم سالیانه صندوق توسعه ملی از درآمد حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی بیست درصد تعیین می‌گردد) در گزارش نهایی کمیسیون حذف شده اما در ماده (4) الحاقی گزارش کمیسیون، به بحث صندوق توسعه ملی پرداخته شده و تحت شرایط مشخص شده‌ای صندوق توسعه ملی را برای پرداخت تسهیلات به بخش‌های غیردولتی، شرکت‌های خصوصی و تعاونی و ... مجاز کرده است.
در یک ارزیابی کلی باید اشاره کرد که محتوای تمامی مواد لایحه پیشنهادی دولت در گزارش کمیسیون نیز در قالب مواد مختلف متبلور شده علاوه بر این، مواد متعدد دیگری نیز (عمدتا در قالب مواد الحاقی) اضافه شده است.
