مرکز پژوهش‌های مجلس: بودجه عمرانی به دلیل کاهش قیمت نفت تحقق پیدا نمی‌کند
این مرکز در گزارشی آورده است: از ۴۷ هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی دولت در سال آینده تنها ۱۲ هزار و ۷۰۰ میلیارد آن قابل تحقق است
به گزارش «نسیم» به نقل از مرکز پژوهش‌های مجلس، در گزارشی به منابع و مصارف بودجه 94 کل کشور پرداخته شده است.
در این گزارش آمده است، بودجه در ایران اطلاعات شفاف و دقیقی در مورد مجموعه وظایف و مأموریت‌های دولت، راهبرد انجام این وظایف و هزینه‌های انجام هر یک از آنها، اهداف مورد نظر و ساختار و سازمان اداری متناسب با وظایف دولت در اختیار قانونگذاران و مردم قرار نمی‌دهد. این معضل بررسی تحلیلی بودجه را به خصوص در قسمت اعتبارات برای قانونگذار دشوار می‌کند.
به نظر می‌رسد اگر قانونگذار بخواهد صلاحیت‌ها و حقوق قانونی خود مصرح در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران درباره تصویب و نظارت بر منابع و مصارف عمومی را تأمین کند، حتماً باید به ایجاد یک چارچوب قانونی روشن که محتوا و ساختار سند بودجه در آن تعریف و تعیین شده باشد، اولویت دهد.
مصارف بودجه عمومی دولت در سال 1394 (با رقم 2.673.577 میلیارد ریال) نسبت به مصوب سال 1393 معادل 13.8 درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد حدود 33.7 درصد افزایش یافته است. اعتبارات هزینه‌ای در سال 1394 نسبت به مصوب سال 1393 معادل 11.2 درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد معادل 14.1 درصد افزایش یافته است. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه نسبت به مصوب سال 1393 برابر 15.8 درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد حدود 100 درصد افزایش یافته است. اعتبارات تملک دارایی‌های مالی نسبت به مصوب سال 1393، 48 درصد کاهش اما نسبت به پیش‌بینی این سال حدود 56 درصد افزایش یافته است.
اعتبارات دستگاه‌ها و ردیف‌هایی که بخش زیادی از اعتبارات آنها اجتناب‌ناپذیر است، عمدتاً مربوط به موضوعات آموزش عمومی، بهداشت و سلامت، حمایت‌های اجتماعی و نظم و امنیت است. این اعتبارات در مجموع با اعتبار 1.081 هزار میلیارد ریال حدود 65 درصد کل اعتبارات هزینه‌ای بودجه را تشکیل می‌دهند.
در صورت کاهش قیمت نفت به 60 دلار (12 دلار کمتر از پیش‌بینی دولت) حداکثر منابع در دسترس برای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای حدود 127 هزار میلیارد ریال خواهد بود.
کل اعتبارات استانی برابر با 116 هزار میلیارد ریال و معادل 4 درصد کل مصارف بودجه عمومی است. نکته دیگر در ارتباط با بودجه استانی افزایش قابل توجه اعتبارات موضوع ماده (180) قانون برنامه است که در لایحه بودجه با افزایش 60 درصدی نسبت به قانون سال 1393، به رقم 66.750 میلیارد ریال رسیده است.
پیش‌بینی عملکرد مصارف عمومی سال 1394
اعتبارات هزینه‌ای
حداقل 60 درصد اعتبارات هزینه‌ای صرف حقوق و دستمزد و مزایا می‌شود، بنابراین بخش عمده اعتبارات هزینه‌ای در ساختار کنونی انجام وظایف دولت هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر است. سایر اعتبارات هزینه‌ای نیز در فصولی مصرف می‌شوند که پرداخت آنها گریزناپذیر است. شاید تنها فصلی که امکان صرفه‌جویی در آن وجود دارد فصل دوم یعنی استفاده از کالاها و خدمات باشد. با توجه به این نکات در مجموع پیش‌بینی می‌شود حداقل 1.610 هزار میلیارد ریال در این بخش از مصارف هزینه شود.
اعتبارات تملک دارایی‌های مالی
در این بخش از اعتبارات نیز تعهدات اجتناب‌ناپذیری مانند بازپرداخت اصل اوراق مشارکت، بازپرداخت اصل تسهیلاتی بانکی و بازپرداخت اصل وام‌های خارجی و تعهدات پرداخت نشده سال‌های قبل وجود دارد که دولت ملزم به تأدیه این تعهدات است. در این بخش از اعتبارات حداقل 47 هزار میلیارد ریال هزینه اجتناب‌ناپذیر وجود دارد.
اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای
منابع عمومی دولت با احتساب نفت 72 دلاری و صادرات 1.33 میلیون بشکه نفت و میعانات و سهم 65.5 درصدی دولت از صادرات نفت بالغ بر 1.912 هزار میلیارد ریال خواهد بود.
چنانچه هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر یعنی مبالغ 1.610 و 47 هزار میلیارد ریال را از منابع فوق کسر کنیم مبلغ 255 هزار میلیارد ریال باقی خواهد ماند که 236 هزار میلیارد ریال آن صرف طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و 19 هزار میلیارد ریال هم صرف مصارف مواد (10) و (12) قانون تنظیم خواهد شد.
پیش‌بینی‌های فوق مبتنی بر فروض نسبتاً خوش‌بینانه در بخش صادرات نفت و میعانات گازی انجام شده است. اما اگر ارقام صادرات نفت مبتنی بر فروض فوق به وقوع نپیوندد. طبیعتاً منابع در دسترس برای اختصاص به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز کمتر خواهد شد. به طوری که با هر یک دلار کاهش در قیمت هر بشکه نفت خام حدود 9 هزار میلیارد ریال از سقف منابع عمومی دولت کاسته شده و به همین میزان از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کم می‌شود.
به عنوان مثال با فرض ثبات سایر شرایط در صورتی که قیمت هر بشکه نفت 60 دلار در سال آینده فرض شود منابع در دسترس حدود 109 هزار میلیارد ریال کمتر و به تبع آن اعتبارات در دسترس برای تخصیص به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به همین نسبت کاهش می‌یابد. (دولت فقط می‌تواند حدود 127 هزار میلیارد ریال اعتبار عمرانی پرداخت کند).
نتیجه‌گیری
1. در لایحه بودجه سال 1394 معادل 74 درصد مصارف عمومی دولت به اعتبارات هزینه‌ای اختصاص یافته است. این سهم برای پیش‌بینی عملکرد بودجه سال 1393 معادل 84 درصد است. اعتبارات هزینه‌ای در لایحه بودجه سال 1394 نسبت به پیش‌بینی عملکرد بودجه سال 1393 حدود 14 درصد و نسبت به قانون بودجه سال 1393 حدود 11 درصد افزایش نشان می‌دهد.
2. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال 1394 با رقم 478 هزار میلیارد ریال نسبت به قانون بودجه سال 1393 برابر با 16 درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال 1393 برابر 100 درصد افزایش یافته است.
سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از مصارف عمومی دولت در سال 1394 حدود 21 درصد است، در حالی که عملکرد این رقم در سال‌های 1386، 1387، 1388، 1389، 1390، 1391 و 1392 به ترتیب 22، 24.5، 19، 19، 19 و 15 درصد بوده و برای سال 1393 معادل 13 درصد پیش‌بینی می‌شود. بنابراین به نظر می‌رسد همانند سال‌های قبل به دلیل بیش برآورد منابع و عدم تحقق آن، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مطابق قانون تخصیص نیابد.
3. در صورت عدم تحقق منابع دولت به خصوص در بخش صادرات نفت خام و میعانات گازی بیشترین آسیب به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای خواهد رسید. به عنوان مثال در صورت کاهش قیمت نفت به 60 دلار (12 دلار کمتر از پیش‌بینی دولت) حداکثر منابع در دسترس برای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای حدود 127 هزار میلیارد ریال خواهد بود.
4. اعتبارات تملک دارایی‌های مالی در لایحه بودجه سال 1394 حدود 105 هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است. در حالی که پیش‌بینی عملکرد این رقم در سال جاری حداکثر حدود 68 هزار میلیارد ریال است.
5. اعتبارات متفرقه در لایحه سال 1394 نسبت به مصوب سال 1393 معادل 5 درصد کاهش یافته است، اما همچنان 22 درصد از مصارف عمومی را به خود اختصاص می‌دهد.
6. منابع استان‌ها حدود 22 درصد منابع عمومی و مصارف استان‌ها 4 درصد مصارف عمومی دولت است. نسبت مصارف استانی به درآمد استانی نسبت به قانون سال 1393 حدود 16 درصد کاهش یافته است، اما تفاوت ضرایب استان‌ها کمتر شده است، یعنی نسبت مزبور در استان‌ها به هم نزدیک شده است.
پیشنهاد
با توجه به پیش‌بینی کاهش قیمت نفت و احتمال تداوم وضعیت فعلی تحریم‌ها در سال آتی احتمالاً تحقق منابع عمومی دولت در سال 1394 فاصله زیادی با رقم مصوب دولت در لایحه خواهد داشت. این عدم تحقق منابع به دلایل مختلف به حوزه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (یعنی اجرای طرح‌های عمرانی) منتقل خواهد شد. با توجه به این واقعیت پیشنهادهای زیر در دو سطح کوتاه و میان‌مدت قابل طرح است.
1. بخش زیادی از مشکلات بودجه‌ای کشور ناشی از ساختار معیوب بودجه‌ریزی و دستگاه محور بودن بودجه‌ریزی کشور است. تغییر شیوه بودجه‌ریزی از دستگاه محور به مأموریت محور می‌تواند بخشی از اعتبارات را آزاد کرده و در شرایط تغییر شدید اوضاع اقتصادی با کم کردن یا افزودن به مأموریت‌های دولت با شرایط نامساعد مقابله کرد. این امر نیازمند داشتن برنامه‌ای برای تحول در شیوه انجام امور عمومی دولت است که در قالب تحول در مدیریت بخش عمومی کشور قابل انجام است.
2. طبیعی است که هر چه دولت بزرگ‌تر باشد و نقش پررنگ‌تری در اقتصاد داشته باشد، در مقابل نوسانات اقتصادی آسیب‌پذیرتر خواهد بود. تراکم‌زدایی و واگذاری تصدی‌ها به نهادهایی مانند شهرداری‌ها و بخش خصوصی باعث چابک شدن دولت و افزایش انعطاف‌پذیری دولت در مواجهه با حوادث ناخواسته می‌شود.
3. یکی از اشکالات بودجه‌ریزی کشور وابستگی شدید بودجه دولت به عواید حاصل از صادرات نفت خام است. رفع این آسیب نیازمند اصلاحات ساختاری هم در شیوه انجام وظایف است و هم در شیوه انجام تعیین محدوده وظایف دولت است.
4. تحمیل بار مالی جدید به دولت از طریق ارائه پیشنهادهایی برای گسترش خدمات دولت و ... بودجه سال 1394 را آسیب‌پذیرتر خواهد کرد.
