مرکز پژوهش‌های مجلس درباره لایحه بودجه 94 گزارش ارائه کرد

مقدمه

در این گزارش پس از تشریح شرایط اقتصادی کشور، کارکردهای بودجه (به عنوان یکی از مهمترین ابزارهای سیاست‌گذاری اقتصادی) بررسی و سپس با راهبردهای اصلی دولت در تهیه و تنظیم لایحه بودجه سال 1394 کل کشور مقایسه شده است. همچنین ضمن مرور ترکیب منابع و مصارف عمومی لایحه بودجه، محورهای اصلی تصمیم‌گیری مجلس شورای اسلامی پیرامون بودجه سال 1394 ارائه شده است.

1. شرایط اقتصادی کشور و کارکردهای لایحه بودجه

1-1. شرایط اقتصادی کشور در هنگام تقدیم لایحه

در سال‌های اخیر متغیرهای اقتصاد کلان کشور یک دوره بی‌ثباتی را تجربه کرده‌اند و از سال 1391 شرایط رکود تورمی بر اقتصاد کشور حاکم بوده است. طبق گزارش بانک مرکزی نرخ رشد اقتصادی کشور در سال 1392، به میزان 1.9- درصد و نرخ تورم 34.7 درصد بوده است.

با این حال، آمارهای مربوط به سه ماهه اول 1393 نشان می‌دهد نرخ رشد اقتصادی در سه ماهه اول 1393 برابر 4.6 درصد بوده است. همچنین نرخ تورم در پایان آبان ماه 1393 به 18.2 درصد رسیده است و با توجه به نرخ 15 درصدی تورم نقطه به نقطه انتظار می‌رود روند کاهشی تورم در ماه‌های آتی سال 1393 ادامه یابد.

پیش بینی نرخ رشد اقتصادی 2 درصدی برای سال 94

به عقیده اغلب کارشناسان، چشم انداز نرخ رشد اقتصادی کشور در سال 1393 مقداری مثبت و البته ناچیز می‌باشد. طبق گزارش صندوق بین‌المللی پول، نرخ رشد اقتصادی ایران در سال‌های 2014 و 2015 به ترتیب 1.5 و 2.2 درصد پیش‌بینی شده است. بانک جهانی نیز نرخ رشد اقتصادی کشور را برای این دو سال به ترتیب 1.5 و 2 درصد پیش‌بینی کرده است.

بدین ترتیب به رغم بی‌ثباتی شدید متغیرهای کلان از قبیل نرخ تورم، نرخ ارز و ... در سه سال گذشته، در سال جاری نااطمینانی نسبت به آینده اقتصاد کاهش یافته و شاهد کاهش نسبی تورم و مثبت شدن نرخ رشد اقتصاد و البته ثبات نسبی نرخ ارز در سال 1393 بوده‌ایم. با این وجود برای سال 1394، به سبب کاهش قیمت نفت و نامشخص بودن وضعیت تحریم‌ها پیش‌بینی روند متغیرهای اقتصادی دشوار است.

1-2. ارزش منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی

در قانون بودجه 1393، قیمت هر بشکه نفت خام و میعانات گازی 100 دلار، نرخ برابری دلار مبنای محاسبات بودجه معادل 26.500 ریال، صادرات نفت خام یک میلیون بشکه در روز، صادرات میعانات گازی 297 هزار بشکه در روز و فروش میعانات گازی به پتروشیمی‌ها 120 هزار بشکه در روز در نظر گرفته شده بود.

در لایحه بودجه 1394، قیمت هر بشکه نفت خام و میعانات گازی 72 دلار، نرخ برابری دلار مبنای محاسبات بودجه معادل 28.500 ریال و صادرات نفت خام و میعانات گازی همانند سال 1393 در نظر گرفته شده است.

پیش‌بینی عملکرد مقادیر مذکور در سال 1393 گویای آن است که میانگین قیمت هر بشکه نفت خام و میعانات گازی تا پایان سال حدود 93 دلار، نرخ برابری دلار معادل 26.500 ریال، صادرات نفت خام حدود 1.08 میلیون بشکه در روز، صادرات میعانات گازی نزدیک 238 هزار بشکه در روز و وصولی حاصل از فروش میعانات گازی به پتروشیمی‌ها حدود 20 هزار بشکه در روز خواهد بود.

با فروض مطرح شده، ارزش کل صادرات نفت خام و میعانات گازی در قانون بودجه 1393 حدود 51 میلیارد دلار منظور شد که پیش‌بینی می‌شود در حدود 45 میلیارد دلار عملکرد داشته باشد؛ این رقم در لایحه بودجه 1394 ، حدود 37 میلیارد دلار در نظر گرفته شده است.

از این رو، پس از کسر سهم شرکت نفت (5.39 میلیارد دلار) و سهم صندوق توسعه ملی (6.83میلیارد دلار) از صادرات نفت خام و میعانات گازی (37.16میلیارد دلار) می‌توان نتیجه گرفت حدود 24.94 میلیارد دلار (710.760میلیارد ریال ) بابت سهم دولت از منابع حاصل از صادرات نفت در ردیف 210101 و ردیف 210109 پیش بینی شده است.

* مخدوش شدن قانون در استفاده از حساب ذخیره ارزی

بند «ن» تبصره «2» ماده واحده به دولت اجازه می‌دهد، مازاد درآمدهای پیش‌بینی شده ریالی حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی (که می‌تواند ناشی از افزایش قیمت نفت یا افزایش صادرات یا افزایش نرخ ارز باشد). تا سقف 150 هزار میلیارد ریال را صرف سرفصل‌های متعدد و کلی کند. در نتیجه اساسا وجوهی برای واریز به حساب ذخیره ارزی باقی نخواهد ماند.

این در حالی است که حساب ذخیره ارزی طبق ماده (14) قانون نفت مصوب 1390 و ماده (85) قانون برنامه پنجم توسعه برای جلوگیری از آثار نوسانات قیمت نفت بر ثبات بودجه تشکیل شده است و هرگونه استفاده از مازاد منابع نفتی نسبت به پیش‌بینی بودجه باید از طریق سازوکار حساب ذخیره ارزی صورت گیرد.

طبق ماده (85) قانون برنامه عواید حاصل از صادرات نفت (اعم از نفت خام و میعانات گازی) به صورت نقدی و تهاتری و درآمد دولت از صادرات فرآورده‌های نفتی و خالص صادرات گاز پس از کسر مصارف ارزی پیش‌بینی شده در جداول قانون بودجه کل کشور و پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی به حساب ذخیره ارزی واریز می‌شود،اما حکم بند «ن» تبصره «2» ماده واحده نه تنها این سازوکار را مخدوش کرده است بلکه با تغییر ماده (85) قانون برنامه، حکم به واریز مازاد منابع نفتی بیش از 150 هزار میلیارد دلار به صندوق توسعه به جای واریز به حساب ذخیره ارزی داده است.

علاوه بر این، روش پیشنهادی (به رغم آنکه در چند سال اخیر در بودجه‌های سنواتی تکرار شده است) به معنای تصویب متمم بودجه ضمن تصویب بودجه سنواتی است که در عمل خلاف اصول بودجه‌ریزی به ویژه در شرایط محدودیت منابع است.

کاهش سهم صندوق توسعه ملی خلاف سیاست‌های اقتصاد مقاومتی است

از دیگر محورهای مهم تصمیم‌گیری در لایحه بودجه 1394، توجه به سهم صندوق توسعه ملی از منابع نفتی است.

طبق قانون برنامه پنجم توسعه، سهم صندوق توسعه ملی از 20 درصد شروع شده و هر ساله 3 درصد به آن اضافه خواهد شد. در نتیجه در 1394 باید این سهم حداقل 32 درصد در نظر گرفته شود، اما در تبصره «2» لایحه بودجه 1394 این سهم 20 درصد منظور شده است. این اقدام نه تنها برخلاف ماده (84) قانون برنامه پنجم توسعه بوده بلکه با بند «18» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مبنی بر افزایش سالیانه سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز تا قطع وابستگی بودجه به نفت مغایر است.

حساب ذخیره ارزی که به منظور تعادل‌بخشی بودجه عمومی کشور در مواجهه با کاهش درآمدهای نفتی تشکیل شد در عمل فاقد منابع است. در سال 1394 که دولت با نوسان احتمالی منابع نفتی مواجه خواهد شد وجود سازوکارهای مناسب برای جبران کاهش درآمدهای نفتی یکی دیگر از محورهای مهم تصمیم‌گیری مجلس است.

کاهش هزینه‌های جاری برای مقابله با نوسانات احتمالی

یکی از راه‌های ممکن، کاهش دادن هزینه‌های جاری و عمرانی کشور تا حد امکان و در حد منابع قابل حصول است. راه دیگر، همان طور که در لایحه 1394 پیشنهاد شده، کاهش سهم صندوق توسعه ملی تا 20 درصد است، لکن در راستای اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و رعایت قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین شفاف‌سازی عملیات مالی دولت و اولویت‌ حفظ قواعد و سیاست‌های کلی نظام به رفع نیازهای کوتاه مدت دولت، پیشنهاد می‌شود سهم صندوق توسعه ملی مطابق قانون به طور کامل پرداخت و در صورت نیاز اضطراری بودجه به دولت اجازه داده شود تا وجوه موردنیاز را از صندوق توسعه ملی استقراض و در قسمت واگذاری دارایی‌های مالی بودجه عمومی دولت درج کند.

علاوه بر این، در تبصره «5» لایحه بودجه اجازه تبدیل 20 درصد منابع ارزی سال 1394 صندوق توسعه ملی به صورت تسهیلات ریالی به بخش‌های آب و کشاورزی، محیط زیست، صنعت و معدن،‌حمل و نقل و گردشگری درخواست شده است.

پرداخت تسهیلات ریالی از منابع صندوق خلاف اساسنامه است

صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل شد و تبصره «2ن جزء «ط» اساسنامه صندوق اعطای تسهیلات آن را صرف به صورت ارزی دانسته و تایید کرده سرمایه‌گذاران استفاده‌کننده از این تسهیلات اجازه تبدیل ارز به ریال در بازار داخلی را ندارند.

2-4. اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها

در لایحه بودجه 1394 مقرر شده است که مبلغ 480 هزار میلیارد ریال از محل اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و کالاهای اساسی موضوع این قانون (بجز منابع حاصل از اصلاح قیمت آب و برق که در اختیار شرکت‌های تامین‌کننده این کالاها قرار خواهد گرفت) حاصل شود. در این لایحه مقرر شده این منابع در کنار سایر منابع و اعتبارات یارانه‌ای دیگر مندرج در ردیف‌های بودجه‌ای برای مصارف زیر در نظر گرفته شود:

1. اجرای مفاد ماده (8) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و کمک به بخش تولید اقتصاد، بهبود حمل و نقل عمومی و بهینه‌سازی انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسکونی و همچنین جلوگیری از آلودگی محیط زیست، معادل 53 هزار میلیارد ریال.

2. اجرای بند «ب» ماده (34) قانون برنامه پنجم توسعه (بخش بهداشت و درمان) معادل 48 هزار میلیارد ریال.

3. پرداخت نقدی و غیر نقدی یارانه‌ها معادل 420 هزار میلیارد ریال

4. تامین یارانه سود تسهیلات تأمین مسکن حمایتی زوج‌های جوان،‌اقشار آسیب‌پذیر، روستائیان، ساماندهی مسکن بافت فرسوده و سکونتگاه‌های حاشیه شهرها و مسکن مهر معادل 13 هزار میلیارد ریال.

5. بابت کمک به برنامه اشتغال جوانان و فارغ‌التحصیلات معادل 10 هزار میلیارد ریال.

هزینه کرد دولت در اجرای هدفمندی یارانه‌ها 63 هزار میلیارد تومان

جمع مصارف تعیین شده برای منابع ناشی از افزایش قیمت حامل‌های انرژی (بجز آب و برق) و سایر ردیف‌های بودجه‌ای دیگر مرتبط با یارانه‌ها معادل 543 هزار میلیارد ریال است. بدین ترتیب در سال 1394 ضروری است معادل 63 هزار میلیارد ریال از محل سایر ردیف‌های بودجه برای تامین منابع اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها استفاده شود.

سقف منابع پیش‌بینی شده حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی و سایر کالاها و خدمات موضوع قانون هدفمند کردن یارانه‌ها (بجز آب و برق) در لایحه بودجه 1394 مشابه قانون بودجه 1393 است. در عین حال باید توجه داشت که دولت در سال 1393 قیمت حامل‌ها را به اندازه‌ای افزایش نداد که 480 هزار میلیارد ریال را تامین کند و ممکن است بخواهد تا از این اجازه قانونی در ماه‌های آتی سال 1393 استفاده کند یا افزایش قیمت حامل های انرژی تا سقف مزبور را در سال 1394 انجام دهد. ضمنا نسبت به حکم مزبور در قانون بودجه 1393، در لایحه راهبرد حذف گروه‌های پردرآمد کنار گذاشته شده است.

همچنین حدود 134.4 هزار میلیارد ریال از اوراق مشارکت منتشر شده بخش دولتی (از سال 1390 به بعد با سر رسید 4 ساله) هنوز سر رسید نشده و 78.5 هزار میلیارد ریال از این اوراق در سال 1394 سررسید می‌شود.

تردید نسبت به درآمد حاصل از فروش اوراق بهادار در سال اینده

بدین ترتیب تحقق پیش‌بینی‌های انجام شده درباره اولا،‌انتشار و فروش 110 هزار میلیارد ریال اوراق بهادار توسط دولت، ثانیا، انتشار و فروش 185 هزار میلیارد ریال اوراق بهادار توسط وزارتخانه‌های دولتی، شرکت‌های تابعه آنها و شهرداری‌ها و همچنین انتشار و فروش 12.5 میلیارد یورو اوراق بهادار ارزی در لایحه بودجه 1394، امکانپذیر نبوده و خوش‌بینانه است، لذا کسری بودجه دولت از محل عدم تحقق وصولی‌ها ناشی از فروش 110 هزار میلیارد اوراق بهادار (اسناد خزانه اسلامی،‌اوراق مشارکت و صکوک اجاره) که جزء منابع عمومی تلقی شده است، دور از انتظار نخواهد بود.

از نظر نحوه درج در جداول بودجه، منابع حاصل از فروش اوراق بهادار دولت (اسناد خزانه اسلامی و صکوک اجاره) به میزان 60 هزار میلیارد ریال که صرف تسویه مطالبات اشخاص حقیقی و حقوقی از دولت می‌شود، باید در بخش مربوط به تملک دارایی‌های مالی و تحت عنوان تسویه دیون دولت آورده شود. در لایحه بودجه 1394 به این مهم توجه نشده است و لذا حداقل بخش عمده‌ای از این رقم در ترکیب با سایر منابع دولت، به متعادل‌سازی بودجه عمومی دولت کمک کرده است.

مغایرت درآمدهای اختصاصی با اصول بودجه ریزی

درآمدهای اختصاصی در لایحه بودجه 1394 با رقم 429 هزار میلیارد ریال نسبت به قانون بودجه 1393 (238 هزار میلیارد ریال) 1.8 برابر شده است. در سال 1394 در بین فصول مختلف، درآمد اختصاصی فصول دفاع و بهداشت و سلامت به ترتیب 74 و 114 درصد نسبت به رقم مشابه سال قبل افزایش یافته است. درآمد اختصاصی که اختصاص درآمد خاص به مصرف خاص است، با اصول بودجه‌ریزی مغایر است.

کاهش درآمد از محل واگذاری شرکت‌های دولتی

کل منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه 1394 مبلغ 180 هزار میلیارد ریال است (کاهش 22 درصدی نسبت به قانون بودجه 1393). با عنایت به وضعیت اقتصادی کشور در سال 1394 که در قسمت اول این گزارش شرح آن رفت، وجود برخی مشکلات ساختاری در شرکت‌های باقی مانده برای واگذاری و تقاضای پائین برای خرید برخی از شرکت‌های قابل واگذاری و مشکلات دریافت وجوه فروش شرکت‌ها به صورت اقساطی، پیش‌بینی می‌شود عملکرد واگذاری شرکت‌های دولتی در سال 1394 حداکثر حدود 145 هزار میلیارد ریال باشد. در این صورت کسر 35 هزار میلیارد ریالی از این محل پیش‌بینی می‌شود.

خوشبینانه بودن منابع عمرانی سال آینده

اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه 1394، حدود 478 هزار میلیارد ریال برآورد شده است که نسبت به قانون بودجه 1393 (412 هزار میلیارد ریال) حدود 16 درصد رشد داشته است. از این مقدار 424 هزار میلیارد ریال ملی و 54 هزار میلیارد ریال برای طرح‌های استانی است. با توجه به اینکه بنا بر پیش‌بینی‌های ارائه شده توسط دولت عملکرد اعتبارات عمرانی در سال 1393 تا پایان سال حدود 300 هزار میلیارد ریال خواهد بود (که البته بستگی به میزان تحقق منابع در چند ماه آینده خواهد داشت) و با در نظر گرفتن اینکه دولت با محدودیت جدی در منابع مواجه است، رقم 478 هزار میلیارد ریال ارائه شده در لایحه خوشبینانه به نظر می‌رسد.

کاهش قیمت نفت در بازارهای جهانی و نبود چشم انداز مثبت برای افزایش آن و همچنین عدم اطمینان از رفع تحریم‌های بین‌المللی، ضرورت تخصیص منابع محدود به مصارف با اولویت‌ را دو چندان کرده است. برای این منظور محورهایی که در بررسی لایحه بودجه 1394 درباره طرح‌های عمرانی باید مورد توجه نمایندگان قرار گیرد عبارتند از:

- بررسی سرجمع اعتبارات در نظر گرفته شده برای تملک دارایی‌های سرمایه‌ای.

- عدم تصویب طرح عمرانی جدید

متن کامل گزارش اینجا مشاهده کنید.