چرا گاهی «نساختن» بزرگترین تصمیم عمرانی است؟
ارزش واقعی یک بزرگراه یا خط ریلی در روز افتتاح و بریدن روبان سنجیده نمیشود، بلکه در میزان بار، مسافر و گرههای ترافیکی بازشده پس از سالها بهرهبرداری معنا پیدا میکند. ما امروز بیش از هر زمان نیازمند تغییر ریل در سیاست عمرانی هستیم: توقف مسابقه کلنگزنی، حفظ شریانهای موجود و تمرکز صرف بر پروژههایی که واقعاً برای اقتصاد ملی ارزش خلق میکنند.
گاهی برای فهمیدن وضعیت یک کشور، باید به جادهها، پلها و راهآهنهایش نگاه کرد؛ نه فقط به تولید ناخالص داخلی و آمار رشد اقتصادی. چون زیرساخت، حافظه فیزیکی یک کشور است یعنی آنچه نسلهای گذشته ساختهاند و نسلهای آینده باید از آن استفاده کنند. آمریکا نمونه بسیار جالبی است، بخش مهمی از شبکه بزرگراهی آمریکا در دوران پس از جنگ جهانی دوم و بویژه در عصر آیزنهاور ساخته شد، شبکهای عظیم که آمریکا را به هم متصل کرد و یکی از پایههای رشد اقتصادی این کشور شد. امروز اما بخش مهمی از مسأله آمریکا دیگر «ساختن» نیست، بلکه مسأله نگهداری، نوسازی و بازسازی همان سرمایه عظیم گذشته است.
گزارش سال ۲۰۲۵ انجمن مهندسان عمران آمریکا، با وجود بهبود نسبت به سالهای قبل، همچنان به زیرساخت آمریکا نمره کلی C داده است؛ و برای برخی بخشهای حملونقل، وضعیت نامطلوبتری گزارش شده است. در مورد پلها نیز آمریکا بیش از ۶۲۳ هزار پل دارد که متوسط عمر آنها حدود ۴۷ سال است و برای رساندن پلها به وضعیت مطلوب، شکاف مالی بزرگی وجود دارد.
این به معنای ناتوانی آمریکا نیست و برعکس آمریکا هنوز از بزرگترین قدرتهای مهندسی جهان است، مسأله این است که ساختن یک زیرساخت جدید در آمریکا امروز با دهه ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ تفاوت بنیادی دارد. هزینه زمین، الزامات زیستمحیطی، فرآیندهای طولانی اخذ مجوز، مخالفتهای محلی، تعدد نهادهای تصمیمگیر و پیچیدگی تأمین مالی، اجرای پروژههای بزرگ را بسیار دشوار و زمانبر کرده است.بنابراین آمریکا با یک مسأله کلاسیک مواجه شده است و آن این است که کشوری که سرمایه زیرساختی عظیمی ساخته، اکنون باید بخش بزرگی از توان مالی خود را صرف حفظ همان سرمایه کند.اما چین مسیر دیگری را طی کرده است. چین در دو سه دهه اخیر، با یک سیاست متمرکز و بلندمدت، همچنان به ساختن ادامه داده است. شبکه راهآهن سریعالسیر چین در پایان سال ۲۰۲۵ از ۵۰ هزار کیلومتر عبور کرده و فقط طی سالهای ۲۰۲۱ تا ۲۰۲۵ حدود ۱۲ هزار کیلومتر خط سریعالسیر جدید به بهرهبرداری رسیده است. بنابراین، چین هنوز در مرحلهای است که «شبکه جدید» میسازد و آمریکا بیشتر در مرحلهای است که «شبکه موجود» را حفظ و بازسازی میکند. و این دو تفاوت بزرگی با یکدیگر دارند.اما از اینجا به بعد، داستان برای ما در ایران اهمیت بیشتری پیدا میکند.
ایران؛ نه چین هستیم و نه آمریکا
ایران امروز با یک دوگانگی در سیاست زیرساختی روبهرو است. از یک طرف، بخش قابل توجهی از زیرساختهای موجود کشور، بهخصوص راهها، پلها و ابنیه فنی، نیازمند نگهداری، بهسازی و بازسازی هستند و از طرف دیگر، با انبوهی از پروژههای نیمهتمام مواجهیم.
آمار اعلامشده درباره تعداد پروژههای عمرانی نیمهتمام متفاوت است، اما در سالهای اخیر ارقامی در حدود دهها هزار پروژه مطرح شده است. حتی رقم ۶۵ هزار پروژه به عنوان چالش بودجه ۱۴۰۵ گزارش شده است.در چنین شرایطی، یک پرسش ساده اما اساسی باید مطرح شود، آیا منطقی است که با بودجه محدود، هم پروژههای نیمهتمام گذشته را ادامه دهیم، هم شبکه موجود را نگهداری کنیم و هم مرتباً پروژههای جدیدی را آغاز کنیم؟ پاسخ روشن است: خیر.
وقتی منابع محدود است، شروع هر پروژه جدید به معنای تقسیم بیشتر منابع است. به این معنی که اگر امروز ۱۰۰ واحد بودجه عمرانی داشته باشیم و به جای تمرکز بر ۱۰ پروژه نیمهتمام، ۱۰ پروژه جدید نیز اضافه کنیم، در عمل نه پروژههای قدیمی بموقع تمام میشوند و نه پروژههای جدید و در نتیجه، پروژههای نیمهتمام، به پروژههای نیمهتمام جدید متصل میشوند و این چرخه سالها ادامه پیدا میکند. پروژهای که تمام نمیشود، سرمایه نیست؛ سرمایه منجمدشده است، در اقتصاد زیرساخت، یک پروژه تا زمانی که به بهرهبرداری نرسیده، تمام ارزش اقتصادی خود را ایجاد نمیکند. یک آزادراه نیمهتمام، درآمد و صرفهجویی کامل خود را ایجاد نمیکند، یک راهآهن نیمهتمام، شبکه حملونقل ایجاد نمیکند.یک پل نیمهتمام، گره ترافیکی را باز نمیکند و یک پروژه که سالها طول میکشد، علاوه بر افزایش هزینه ساخت، هزینه فرصت سرمایه را نیز به کشور تحمیل میکند. به همین دلیل، اولویت دادن به اتمام پروژههای دارای توجیه اقتصادی و اجتماعی بالا، گاهی از شروع پروژههای جدید بسیار مهمتر است. اما مشکل دیگری هم داریم، گاهی پروژه جدید نه به دلیل اولویت ملی، بلکه به دلیل مطالبه یا فشار سیاسی آغاز میشود. نماینده مجلس طبیعتاً وظیفه دارد مطالبات حوزه انتخابیه خود را پیگیری کند؛ اما مشکل زمانی ایجاد میشود که هر مطالبه به یک «ردیف عمرانی» تبدیل شود، بدون آنکه مشخص باشد هزینه نهایی پروژه چقدر است و مهمتر از همه، آیا کشور توان نگهداری آن را پس از افتتاح دارد؟ این سؤال آخر را نباید فراموش کنیم. زیرا ساختن یک راه، پایان هزینه نیست؛ آغاز هزینههای نگهداری آن است.
به نظر وقت آن رسیده است که درباره پروژههای حملونقل کشور، خصوصاً پروژههای ریلی، یک ارزیابی جدی درباره مسألههای پس از بهرهبرداری انجام شود. مثلاً چند خط ریلی که در سالهای اخیر با هزینههای سنگین و در بعضی موارد با سالها تأخیر افتتاح شدهاند، انتخاب کنیم و بعد از چند سال از خود بپرسیم:
- این پروژه در عمل چقدر بار جابهجا کرده است؟
- چند مسافر از آن استفاده کردهاند؟
- هزینه هر تن-کیلومتر یا مسافر-کیلومتر آن چقدر بوده است؟
- ظرفیت طراحیشده آن چقدر بوده و چه درصدی از آن واقعاً مورد استفاده قرار گرفته است؟
- هزینه نگهداری سالانه آن چقدر است؟
و سرانجام:
آیا اگر امروز حق انتخاب میداشتیم، با اطلاعاتی که اکنون داریم، باز هم همین پروژه را با همین مشخصات اجرا میکردیم؟
این پرسشها نه برای زیر سؤال بردن پروژههای گذشته، بلکه برای یاد گرفتن از تجربه گذشته و جلوگیری از تکرار اشتباهات است.
برای مثال، درباره خطوط ریلی جدیدی که در سالهای اخیر افتتاح شدهاند، باور داشته باشیم که صرفاً افتتاح، شاخص موفقیت پروژه نیست، شاخص موفقیت این است که بعد از افتتاح، قطارها چقدر حرکت کنند، چه مقدار بار و مسافر جابهجا شود و چه ارزش اقتصادی برای کشور ایجاد شود.شاید یکی از اصلاحات اساسی مورد نیاز در سیاستگذاری حملونقل ایران همین باشد: پروژه را برای افتتاح نسازیم؛ برای استفاده بسازیم. ممکن است افتتاح یک خط ریلی یا یک بزرگراه از نظر سیاسی و رسانهای جذاب باشد؛ اما ارزش واقعی آن زمانی مشخص میشود که چند سال بعد ببینیم آیا مردم و صاحبان کالا واقعاً از آن استفاده میکنند یا نه.کشوری که منابعش محدود است، باید بین دو انتخاب تفاوت بگذارد انتخاب بین پروژهای که ساخته میشود و پروژهای که ارزش اقتصادی ایجاد میکند.این دو الزاماً یکی نیستند.
سیاست زیرساختی ایران در شرایط امروز باید سه اولویت روشن داشته باشد:
اول: نگهداری و بهسازی سرمایه موجود:
راهها، پلها، ابنیه فنی و شبکههای موجود را نباید قربانی ساخت پروژههای جدید کرد.
سرمایهای که طی چند دهه با هزینههای سنگین ساخته شده، اگر نگهداری نشود، به تدریج مستهلک میشود و هزینه بازسازی آن چند برابر خواهد شد.
دوم: تکمیل پروژههای نیمهتمام اولویتدار:
پروژههایی که درصد پیشرفت بالا دارند، توجیه اقتصادی روشن دارند و با منابع محدود میتوان آنها را در مدت معقول به بهرهبرداری رساند، باید در اولویت قرار گیرند.
سوم: شروع پروژههای جدید، فقط پس از عبور از یک فیلتر سخت اقتصادی؛ اگر پاسخ روشنی نداریم، شاید بهتر باشد فعلاً آن را شروع نکنیم. و در نهایت؛ درسی که آمریکا و چین به ما میدهند:
آمریکا به ما میآموزد که ساختن زیرساخت بدون برنامه بلندمدت نگهداری، روزی کشور را با کوهی از هزینههای انباشته مواجه میکند و چین به ما میآموزد که برنامه بلندمدت، تأمین مالی پایدار و انتخاب هدفمند پروژهها میتواند زیرساخت را به موتور توسعه اقتصادی تبدیل کند. ایران امروز باید از هر دو تجربه استفاده کند. ما نه منابع چین را داریم و نه میتوانیم مانند آمریکا هزینههای هنگفت نگهداری یک شبکه بسیار عظیم را تحمل کنیم، پس باید هوشمندانهتر انتخاب کنیم. در شرایطی که هزاران پروژه نیمهتمام داریم، بودجه محدود است و بخش مهمی از سرمایههای موجود کشور نیازمند نگهداری و بازسازی است، شاید بزرگترین تحول در سیاست عمرانی کشور این نباشد که چه پروژه جدیدی را شروع کنیم؛ بلکه این باشد که کدام پروژه را شروع نکنیم. گاهی نساختن یک پروژه کماولویت، خود یک تصمیم بزرگ عمرانی است. شاید زمان آن رسیده باشد که از فرهنگ «افتتاح پروژه» به فرهنگ «ایجاد ارزش از زیرساخت» عبور کنیم. چرا که در نهایت، مردم با تعداد پروژههای افتتاحشده زندگی نمیکنند، با راهی که واقعاً طی میشود، با قطاری که واقعاً مسافر و بار جابهجا میکند، با پلی که واقعاً گرهی را باز میکند و با زیرساختی که سالها پس از افتتاح همچنان کار میکند، زندگی میکنند.
